Medidas Provisórias – Um mal necessário

SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. Dispositivo Constitucional. 3. Noções Gerais. a) Conceito. b) Limitações materiais. c) Apreciação por parte do Congresso Nacional. d) Aprovação ou rejeição. e) Os efeitos da inércia após a rejeição de uma medida provisória. 4. Questões Importantes: Alguns Esclarecimentos. a) Conflito entre medidas provisórias. b) Conflito entre medida provisória e lei anterior. c) Controle de constitucionalidade. d) Adoção de medidas provisórias por parte dos Estados e Municípios. 5. Uma Abordagem Crítica. 6. Conclusão. 7. Notas. 8. Referências Bibliográficas.

1. Introdução

            O presente trabalho tem como objeto de análise as medidas provisórias e sua forma de atuação na realidade brasileira. Partindo de uma abordagem crítica, este artigo pretende expor as falhas resultantes da adaptação de um dispositivo parlamentarista à nossa realidade político-jurídica, propõe alguns debates e aponta possíveis caminhos em busca de melhores soluções para o tema.

2. Dispositivo Constitucional

Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

I - relativa a: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

b) direito penal, processual penal e processual civil; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

II - que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

III - reservada a lei complementar; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

IV - já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

§ 2º Medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

§ 3º As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12 perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, nos termos do § 7º, uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

§ 4º O prazo a que se refere o § 3º contar-se-á da publicação da medida provisória, suspendendo-se durante os períodos de recesso do Congresso Nacional.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

§ 5º A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

§ 6º Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

§ 7º Prorrogar-se-á uma única vez por igual período a vigência de medida provisória que, no prazo de sessenta dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

§ 8º As medidas provisórias terão sua votação iniciada na Câmara dos Deputados. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

§ 9º Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

§ 10. É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

§ 11. Não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3º até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

§ 12. Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

3. Noções Gerais

            Este ponto expõe uma base doutrinária de maneira sucinta a fim de introduzir o leitor no trabalho, seja apresentando-lhe o tema, seja fazendo-o revisar noções acadêmicas de grande importância.

a) Conceito

            Medida provisória pode ser definida como um ato normativo unilateral, temporário, célere e excepcional, de competência originária do Poder Executivo, em que este não precisa de autorização do Poder Legislativo, e que visa à disciplina de situações caracterizadas pelo estado de urgência e relevância. Não é lei, é ato que tem “força de lei”,[1] e sua edição deve obedecer às disposições do art. 62 da Constituição Federal. É importante notar a presença da conjunção aditiva “e” entre os seus pressupostos de edição (urgência e relevância). Ambos devem ser observados.

b) Limitações materiais

            A princípio uma medida provisória pode versar sobre qualquer matéria, exceto sobre as que estão vedadas no citado artigo em seus §§1º e 2º.

As vedações do inciso I do §1º se justificam por serem as mesmas das leis delegadas, que são outro modo de legislar por parte do Executivo. Seria absurdo pensar que tais medidas pudessem dispor de conteúdo vedado a uma lei delegada, sob pena de invasão de competências e de absurdos legislativos; as do inciso II, por sua vez, se justificam pelo fato de termos em nossa história episódios de planos econômicos prejudiciais à nossa democracia; as do inciso III em razão do quorum necessário para aprovação de lei complementar, já que para esta, é necessário uma maioria qualificada, enquanto que em uma medida provisória, maioria simples; as do inciso IV se justificam para evitar uma interferência de poderes. O §2º, por sua vez, manda que se observe o princípio constitucional da anterioridade em relação à matéria tributária.

            Foi feliz o constituinte ao dispor acerca de tais vedações, visto que as mesmas não estavam presentes antes da emenda constitucional n° 32 de 2001. Segundo Alexandre de Moraes, a emenda veio para diminuir a excessiva discricionariedade na edição de medidas bem como para impossibilitar reedições sucessivas. Antes dela, para as medidas provisórias não havia qualquer limitação. Esse, inclusive, era um dos motivos que levaram Michel Temer a afirmar que medidas provisórias pouco diferiam do extinto decreto-lei. Aliás, a não limitação de conteúdo era um agravante em comparação a este (e não é difícil imaginar a quantidade de abusos que devam ter ocorrido em razão disto).

c) Apreciação por parte do Congresso Nacional

            O processo de apreciação e aprovação de uma medida provisória opera de modo semelhante ao dos demais procedimentos legislativos ordinários. A competência para criação é do Presidente da República, o qual, após sua edição, a enviará para que o Congresso Nacional aprecie seus pressupostos e sobre a possível necessidade de sua integração ao ordenamento jurídico.

Depois de editada, ela vigorará durante 60 dias, e é neste período que o Congresso Nacional a analisará. Este prazo poderá ser prorrogado por mais 60 dias, de acordo com o §7º, ou seja, caso a sua votação não tenha sido encerrada nas duas casas, e fica suspenso nos períodos de recesso.

Com a referida emenda, os Congressistas não mais serão convocados extraordinariamente para votá-la. Entretanto, se por razões outras o Congresso for convocado, a apreciação da medida é incluída automaticamente na pauta de votação.

Sua votação será iniciada na Câmara dos Deputados (§8º) e caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examiná-la e sobre ela emitir parecer, antes de ser apreciada, em sessão separada, pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional (§9º). Em quaisquer dos casos, como afirmado anteriormente, a medida considera-se aprovada por maioria simples.

            Se em até 45 dias a medida provisória não for votada, esta entra em regime de urgência, subseqüentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando (§6º). Segundo Michel Temer, “a expressão subseqüentemente pode gerar a idéia de que a Câmara dos Deputados tem 45 dias e o Senado Federal outros 45 dias, sucessivamente, para só então, sofrer a conseqüência do sobrestamento das demais proposições. Esta seria a interpretação literal, que nem sempre é a melhor. Anoto que a Emenda Constitucional alude a um prazo de 60 dias, o que faz supor a necessidade de conclusão do processo legislativo atinente à medida provisória nesse prazo máximo. Ora, a soma de 45 + 45 importa 90 dias, o que excede o prazo constitucionalmente fixado para validade inaugural da medida provisória. Dessa forma, competirá ao Poder Legislativo, mediante resolução, disciplinar a tramitação interna de modo a permitir que esse prazo de 60 dias seja utilizado em comum pela Câmara dos Deputados e pelo Senado, a fim de efetivar a tramitação”.[2]

            O autor, neste caso, propõe que, nesta resolução, sejam criados prazos diferenciados para a comissão mista de Deputados e Senadores, para a Câmara dos Deputados e para o Senado, dentro do lapso temporal de 60 dias.

            O período de vigência, como afirmado anteriormente, pode ser prorrogado por mais 60 dias. Saliente-se que, como diz Alexandre de Moraes, o regime de urgência constitucional para medidas provisórias poderá, excepcionalmente, estender-se por 75 dias, ou seja, 15 dias finais do primeiro prazo somado aos 60 dias do novo prazo.[3]         

d) Aprovação ou rejeição       

Uma vez submetida à apreciação das duas casas do Congresso Nacional, a medida provisória poderá ser aprovada integralmente ou com emendas (aditivas ou supressivas) ou ser rejeitada de modo expresso ou tácito. Se a provada, ela se transforma em lei e ingressa definitivamente no ordenamento jurídico, devendo a sua aprovação ser expressa e no prazo aludido; se rejeitada, um decreto legislativo deverá ser elaborado, de modo a regular as relações jurídicas antes disciplinadas por ela.

            Cabe lembrar que, caso emendada, a medida se transformará em um projeto de lei e será submetida à sanção ou ao veto presidencial como ocorre no procedimento legislativo ordinário. Ocorrendo isso, ela será mantida em vigor até que o projeto seja sancionado ou vetado (§12º).

            Não há possibilidade de reedição de uma medida provisória expressamente rejeitada pelo Congresso. Uma possível reedição configurará hipótese de crime de responsabilidade, no sentido de impedir o livre exercício do Poder Legislativo (CF, art. 85, II).[4] Este é o entendimento do §10 do Art. 62, CF.

            A rejeição tácita dá-se por decadência. Rejeitada tacitamente, haverá a prorrogação do prazo por mais 60 dias. Não havendo manifestação do Poder Legislativo nesse período, a medida provisória estará definitivamente rejeitada e sua reedição impedida, porém, desta vez, impedida na mesma sessão legislativa.

e) Os efeitos da inércia do Congresso após a rejeição de uma medida provisória

            Como visto no ponto anterior, a rejeição de uma medida importa que as relações jurídicas criadas na sua vigência e disciplinadas por ela sejam reguladas por um decreto legislativo. O problema está nos casos em que tal decreto não seja editado. É neste ponto que §11 do Art. 62 entra em ação, ao preceituar que “não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3º até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas”. Em outras palavras, haverá a permanência dos efeitos da medida em relação àquelas relações jurídicas, efeitos esses ex nunc, por conta da inércia do Congresso.

            Segundo José Afonso da Silva, o Congresso estará no exercício legítimo de sua discricionariedade política caso não regule tais relações via decreto legislativo. “Em tal caso, o Poder Judiciário poderá ser chamado a examinar o assunto a teor do disposto no art. 5º, XXXV, se houver lesão de direito de alguém e por este provocado, mas a decisão judicial não poderá substituir as medidas provisórias nem, evidentemente, disciplinar as relações jurídicas geradas por elas. Limitar-se-á a compor o direito lesado in concreto”.[5]

4. Questões Importantes: Alguns Esclarecimentos.

            Neste ponto algumas questões importantes são discutidas e alguns pontos são esclarecidos, de modo a preparar o leitor para a abordagem crítica presente no ponto seguinte.

a) Conflito entre medidas provisórias

            É o típico exemplo em que há duas medidas que versem sobre um mesmo assunto e que ainda não tenham sido votadas pelo Congresso. Qual delas será a vigente? Neste ponto somente duas soluções serão possíveis: ou haverá uma revogação expressa pela mais nova ou então o aplicador do direito terá de usar de critérios resolutivos de conflitos de normas e afirmar que houve uma rejeição tácita da primeira pela segunda (Lex Posteriori Derrogat Priori).

b) Conflito entre medida provisória e lei anterior

Ponto importante a se lembrar é o caso de haver uma lei anterior que disponha sobre um mesmo conteúdo de uma medida provisória. Neste caso, os efeitos dessa lei serão paralisados enquanto vigorar a medida, e se esta for aprovada, opera-se a revogação. Se, entretanto, a medida for rejeitada, restaura-se a eficácia da norma anterior. Alguns autores, de maneira equivocada, entendem que aí há o fenômeno da repristinação. Entretanto isto se dá com leis revogadas por leis revogadas, o que não é o caso. No nosso exemplo houve apenas paralisação dos efeitos dessa lei. Ela não deixou de existir em momento algum.

c) Controle de constitucionalidade

Uma medida provisória pode ser submetida ao controle de constitucionalidade, seja quanto à matéria, seja quanto à forma. No entanto, esse controle, via Ação Direta de Inconstitucionalidade, não poderá ser feito com base nos critérios de urgência e relevância, visto que a análise de tais pressupostos deverá ser feita quando da sua edição, pelo próprio Presidente, e antes de sua votação nas casas legislativas, pelos próprios parlamentares. Esta é a posição firmada do STF.

d) Adoção de medidas provisórias por parte dos Estados e Municípios

            Para Michel Temer, as medidas provisórias só podem ser editadas pelo Presidente da República, nunca pelos governantes dos Estados ou Municípios. “É que a medida provisória é exceção ao princípio segundo o qual legislar compete ao Poder Legislativo. Sendo exceção, sua interpretação há de ser restritiva, nunca ampliativa”.[6]

            Doutos outros, no entanto, defendem um posicionamento contrário, e, ao meu ver, mais acertado. Estados e Municípios podem adotar medidas provisórias, desde que sua Constituição ou Lei Orgânica disponham acerca da matéria e desde que tais disposições tenham como base as disposições constitucionais, obrigatoriamente.[7]

5. Uma Abordagem Crítica

            Após essa breve exposição de questões doutrinárias, sem as quais é impossível construir qualquer posicionamento, e após alguns esclarecimentos, sem os quais questionamentos desnecessários poderiam ser levantados, passemos a analisar criticamente este instrumento alvo de tantas dúvidas e polêmicas.

            Uma primeira crítica que se faz é sobre sua recepção por parte da Constituição Federal de 1988. É sabido que constituições anteriores usaram de métodos semelhantes para legislar, como a Constituição Imperial de 1824, por exemplo, em que havia um dispositivo que permitia ao imperador adotar uma “medida provisória” em caso de impossibilidades de o Legislativo o fazer. Historicamente, entretanto, famosos foram os decretos-lei, largamente utilizados na ditadura da Era Vargas bem como no regime militar pós-64, muitas vezes de maneira arbitrária.

            A evolução para as medidas provisórias enquanto instrumento de legislação extraordinário deu-se quando da elaboração da Constituição Federal de 1988, por influência do art. 77 da Constituição Italiana, o qual prevê os chamados decreti-legge in casi straordinarí di necessità e d´urgenza. Apesar de alguns doutos sustentarem a ilegitimidade deste instrumento em nossa ordem normativa, com base no argumento de que sua discussão além de breve, foi posterior a elaboração da Constituição e imediatamente anterior a sua promulgação, Leon Frejda Szklarowsky mostra em brilhante trabalho[8] que houve uma ampla e acurada discussão legislativa para que houvesse sua introdução em nossa Carta Magna.

            Contudo, o ponto principal a analisar e a se questionar é: por quê adotar em um sistema presidencialista um instrumento típico de sistemas parlamentaristas? Seria um descuido do Constituinte? Seria uma tentativa ousada? Ou seria a necessidade de conservar um instrumento sempre presente em nossa realidade jurídica, porém com uma roupagem nova, talvez até “mais democrática”? Parece que o mais acertado é responder positivamente aos três questionamentos quando se têm argumentos como os expostos abaixo.

            Nos procedimentos legislativos parlamentaristas, quem edita uma medida, sob sua responsabilidade, é o 1º Ministro. Se ela não for aprovada, é sinal de que o seu gabinete está perdendo a confiança do parlamento. A conseqüência, nesses casos, é a queda do gabinete.

            Acontece que no sistema brasileiro, não há queda do Presidente se uma medida provisória for rejeitada. Não haverá responsabilização política do mesmo, a não ser que, como afirmado anteriormente, ele reedite uma medida com o mesmo conteúdo de uma rejeitada, caso em que poderá ser processado por crime de responsabilidade.

            Nota-se que o transporte de tal instrumento para um sistema diferente do qual foi projetado mostra sua primeira deficiência, e esta facilita o acesso para edição de medidas com conteúdos supérfluos, absurdos ou antidemocráticos. Ora, como respeitar um instrumento que, desde o seu implante já apresenta incógnitas, polêmicas e inconsistências?

            Uma segunda crítica é em relação à inércia do Congresso Nacional para regular as relações jurídicas de medidas rejeitadas. Como visto anteriormente, uma medida provisória vigorará por 60 dias, podendo ter esse prazo prorrogado por mais 60, depois do qual ou será aprovado ou rejeitado. Se não houver aprovação e depois desse tempo total o Congresso ainda não elaborar um decreto legislativo, de modo a regular as relações jurídicas dela decorrentes em até 60 dias após o dia em que ela perdeu a eficácia, tais relações continuarão regidas pela medida. Em outras palavras, depois de todo esse decurso temporal, se o Congresso Nacional não tiver regulado as situações jurídicas constituídas antes da rejeição, expressa ou tácita, da medida provisória, esta continuará produzindo efeitos em relação àquelas situações. O que era pra ser provisório por tempo determinado, torna-se provisório por tempo indeterminado.

            O problema é que isso gera insegurança jurídica e, de certa maneira, insere a sociedade em um jogo político-jurídico por vezes desastroso. E aqui, mais uma vez, a tentativa de transplante deste instrumento mostra mais uma deficiência: na Constituição Italiana, aos parlamentares é facultado o ato de regular as relações jurídicas constituídas na vigência da medida; na brasileira, é imperativo ao Congresso Nacional editar o decreto legislativo (muito embora para José Afonso da Silva o Congresso estaria no exercício legítimo de sua discricionariedade política, como visto anteriormente).

            Aqui se questiona um fato mais grave. Como pôde o constituinte estabelecer um dever para o Congresso se não há possibilidade de sanção pela sua inércia? Aliás, como estabelecer uma sanção para os parlamentares nesses casos, já que não se pode obrigar o Legislativo a legislar? [9]

Enfim, todas as situações que se pretendem são autoritárias, ao imaginar uma sanção. Talvez esse tenha sido um dos motivos que fizeram com que o constituinte disciplinasse de maneira tímida o §11 do Art. 62.

            Uma terceira e última crítica, talvez a mais importante tendo em vista a nossa atual conjuntura política, refere-se ao fato de que as medidas provisórias, idealizadas como um procedimento excepcional, vêm sendo usadas como um procedimento legislativo ordinário. Segundo a advogada Andréa Russar, “para se ter uma idéia da gravidade dos fatos, de 06 de outubro de 1988 (data da promulgação da Constituição Federal) até 11 de setembro de 2001 (data da Emenda Constitucional n.º 32/01) foram editadas originariamente 616 (seiscentos e dezesseis) medidas provisórias, acrescidas de 5.513 (cinco mil quinhentos e treze) reedições, o que totaliza 6.102 (seis mil cento e duas) medidas provisórias. E o pior é que desse total, o Congresso Nacional rejeitou apenas 22 (vinte e duas), o que representa 0,36% (zero, trinta e seis por cento) do total. Note-se, mais grave ainda, que no mesmo lapso temporal acima citado, o número de leis ordinárias confeccionadas pelo Congresso Nacional não alcança nem a metade do número de medidas provisórias editadas”.[10] Acrescente-se ao seu comentário que, desde a entrada em vigor da Emenda Constitucional n° 32 de 2001, já foram editadas 276 medidas, o que dá uma média de 5,3 por mês. Isto, por si só, já prova o afirmado no começo do parágrafo.

            A situação se agrava em tempos de escândalos, como nos últimos meses de 2005, em que CPIs foram a principal razão de se trabalhar por parte dos parlamentares. Aliás, aí seria um dos momentos ideais para se editar medidas provisórias, com a devida observância dos pressupostos de urgência e relevância, pois o Congresso se encontraria praticamente parado.

            O problema é quando a onda de escândalos não pára, o que termina gerando investigações sem fim. A situação excepcional é prolongada de maneira exagerada, de modo que o poder legiferante acaba se concentrando nas mãos de uma única pessoa: o Chefe do Executivo.

            Mas não somente o poder legiferante é que acaba nas mãos do presidente, como o procedimento legislativo como um todo! Isso porque, se em situações normais o Congresso prefere não se responsabilizar por eventuais rejeições de medidas provisórias, de modo a evitar a edição de decretos legislativos, imagine em situações graves como a de escândalos políticos? O procedimento de análise e aprovação/rejeição é deixado em um segundo plano e o Presidente assume com quase exclusividade o controle do procedimento. É o Poder Executivo acumulando grandes poderes!

            Isso não gera insegurança jurídica? Claro que sim. Ora, os deputados são os representantes diretos do povo. Representam os ideais dos brasileiros no Congresso Nacional. Como acreditar, nesses casos, na legitimidade de uma medida provisória se nossos representantes não podem cumprir eficientemente com o seu dever de análise dos pressupostos e vedações constitucionais? Estaria a nossa democracia sendo ferida por um instrumento “fascista” e antidemocrático?

            Neste ponto, é importante revelar o posicionamento de respeitado jurista. Para Leon Frejda Szklarowsky, as medidas provisórias são sim meios democráticos se observados a sua forma de produção e sua matéria versada em sua feitura.[11] Deste modo, elas seriam um “mal necessário”. O problema é o modo como vêm sendo utilizadas.[12]

            O que complica, em caso de situações extremas, é o fato de haver uma escassa disciplina no uso de tais instrumentos. É sabido que a Emenda Constitucional n° 32 de 2001 trouxe inegáveis avanços referentes às vedações materiais e aos procedimentos formais de edição. Entretanto, o constituinte poderia ter ido muito além, buscando sua disciplina em tais situações, como ocorre, por exemplo, com o §1º do art. 60, que impede a edição de Emendas Constitucionais na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio.[13] Outra solução possível seria a adoção de um procedimento especial de edição de medidas provisórias, quando da ocorrência de situações graves, tudo tendo em vista a segurança jurídica e política, bem como o bem-estar social.

            Enfim, não se pode dar a temática como esgotada. O caminho para a melhoria e eficiência do nosso procedimento legislativo está em cultivar profícuas discussões, assim como a análise de exemplos do que deu ou do que não deu certo, para que se possa chegar a soluções benéficas.

6. Conclusão

            Antes de tudo, é preciso salientar, mais uma vez, que a pesquisa acerca dos modos de se trabalhar com mais eficiência com este instrumento não pode cessar. Apesar dos avanços da Emenda n° 32 de 2001, as medidas provisórias continuam timidamente reguladas pela nossa Constituição Federal.

            As críticas suscitadas no ponto anterior são exemplos da timidez do constituinte. O transplante de tal mecanismo para a realidade brasileira foi feito com falhas. A nossa democracia, entretanto, não pode sucumbir frente à gravidade de tais infortúnios.

            O que se pode extrair disso tudo é que, apesar das omissões do constituinte e das falhas do transplante, as medidas provisórias são um “mal necessário”. São legítimas, acima de tudo, pois resultam da competência do Poder Executivo ao exercer suas funções atípicas. São democráticas se observadas a sua matéria e a sua forma. São necessárias em situações urgentes e relevantes por conta de sua celeridade. Enfim, são úteis por conta de suas características e de seus objetivos.

            A forma com elas vêm sendo utilizadas é que é a causa do choque da consciência jurídica brasileira. E as perguntas que as mesmas não conseguem responder surgem como fatores complicadores.

            Portanto, para que uma medida provisória resulte em um instrumento eficaz, além dos pressupostos e vedações constitucionais e de mais discussões acerca de sua melhor adaptação ao ordenamento jurídico brasileiro, o bom senso e a prudência não podem ser esquecidos, tanto por parte do Executivo, quanto por parte do Legislativo.

Ora, se a conjuntura política é grave, não menos grave será o efeito de uma medida abusiva, ao continuar regulando relações jurídicas dela nascida e ainda não disciplinadas por decretos legislativos; não menos grave será a inércia do Legislativo frente a uma realidade que precisa de controle; porém mais grave ainda será a posição da sociedade, ao se encontrar insegura, jurídica e politicamente, porquanto regulada por disposições temporariamente indeterminadas.

7. Notas

1. Michel Temer – Elementos de Direito Constitucional. 19ª edição; 2ª tiragem. Pág. 151.

2. Michel Temer – Elementos de Direito Constitucional. 19ª edição; 2ª tiragem. Pág. 154.

3. Alexandre de Moraes – Direito Constitucional. 11ª edição. Pág. 552.

4. Alexandre de Moraes – Direito Constitucional. 11ª Edição. Pág. 554.

5. José Afonso da Silva – Curso de Direito Constitucional Positivo. 10ª Edição. Pág. 504

6. Michel Temer – Elementos de Direito Constitucional. 19ª Edição; 2ª Tiragem. Pág. 152.

7. Alexandre de Moraes e Roque Carraza coadunam com essa posição.

8. Leon Frejda Szklarowsky - Gênese das medidas provisórias. Jus Navigandi.

9. Esta não é a única passagem na nossa Constituição alvo desse questionamento. Em nosso controle de constitucionalidade, por exemplo, em se usando de uma ADIn por omissão, ao Legislativo será dado apenas ciência para que este tome as providências necessárias. Assim dispõe o Art. 103, §2º. Nenhuma hipótese de sanção foi positivada.

10. Andréa Russar - O novo regime constitucional das Medidas Provisórias, instituído pela Emenda Constitucional n° 32/2001. Jus Navigandi.

11. Leon Frejda Szklarowsky – Medidas Provisórias: Ditadura ou democracia? Jus Navigandi.

12. Cândido Rangel Dinamarco, em breve discussão sobre o tema, comenta o fato de as Medidas Provisórias chocarem a consciência jurídica do país ao serem ditadas sob falsos pressupostos de urgência e relevância, sempre em benefício da Fazenda Pública. Citando exemplos, o autor afirma que “a medida provisória n. 1.570, convertida na lei n. 9.494, de 10 de setembro de 1997, restringiu a possibilidade de concessão de tutela antecipada em face da Fazenda Pública. A medida provisória n. 1.632-7, de 12 de dezembro de 1997, ampliou de dois para cinco anos o prazo para a propositura de ação rescisória por pessoas de direito público e instituiu novo fundamento, sempre em favor da Fazenda Pública, para a ação rescisória contra a sentença em processo de desapropriação imobiliária (art. 4º, caput e par.). Depois, suspensa a eficácia dessa medida provisória por decisão do STF, a de n. 1.774-20, de 14 de dezembro de 1998, concedeu prazo em dobro à Fazenda Pública também para a propositura de ação rescisória (red. Art. 188 CPC); (...) Será puro acaso, ou as medidas provisórias são empregadas como expedientes conscientemente direcionados ao objetivo de alterar o equilíbrio democrático entre a liberdade do cidadão e a autoridade do Estado, criando situações de desigualdade em favor deste?” – Cândido Rangel Dinamarco. Instituições de Direito Processual Civil. Pág. 93 (grifos).

13. É importante ressaltar que essa lista de situações não é taxativa, pois ao constituinte é impossível prever todos os tipos de situações possíveis e positivá-las.

8. Referências Bibliográficas

• TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 19ª Edição, 2ª Tiragem. Ed. Malheiros;
• SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 10ª Edição. Ed. Malheiros;
• MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 11ª Edição. Ed. Atlas;
• DINAMARCO, Cândido Rangel. Instituições de Direito Processual Civil. Vol. I. 5ª Edição. Ed. Malheiros.
• SZKLAROWSKY, Leon Frejda. Gênese das medidas provisórias. Jus Navigandi, Teresina, a. 9, n. 544, 2 jan. 2005. Disponível em: <http://jus2.uol .com.br/doutrina/texto.asp?id=6124>;
• SZKLAROWSKY, Leon Frejda. Medidas provisórias. Ditadura ou democracia? Jus Navigandi, Teresina, a. 9, n. 721, 26 jun. 2005. Disponível em: <http://jus2.uol.com.b r/doutrina/texto.asp?id=6832>;
• RUSSAR, Andrea. O novo regime constitucional das medidas provisórias, instituído pela Emenda Constitucional nº 32/2001 . Jus Navigandi, Teresina, a. 7, n. 100, 11 out. 2003. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/ doutrina/texto.asp?id=4251>;

(Elaborado em janeiro de 2006)