A necessidade de motivação dos atos administrativos discricionários

1. DO CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO

Com o escopo de servir como sustentáculo a posterior argumentação, faz-se necessário tecer, brevemente, alguns comentários acerca de ato administrativo, da sua classificação quanto à margem de escolha do administrador, bem como, estabelecer a diferenciação entre motivo e motivação.

Assim, traz-se à cola, inicialmente, um breve conceito de ato administrativo, como sendo o ato jurídico decorrente do exercício da função administrativa, sob um regime de direito público ou, como prefere Marçal Justen Filho (JUSTEN FILHO, Marçal, 2005, p.185), “é uma manifestação de vontade funcional apta a gerar efeitos jurídicos, produzida no exercício de função administrativa”.

2. ATO VINCULADO E ATO DISCRICIONÁRIO

Ultrapassada a noção preliminar de ato administrativo, é pertinente mencionar que ele possui inúmeras classificações, que muitas vezes diferem de acordo com o posicionamento dos doutrinadores.

Uma das classificações é quanto a liberdade da Administração na prática do ato (ou seja, quanto à margem de escolha do administrador); segundo a qual os atos administrativos podem ser discricionários ou vinculados.

Contudo, cumpre mencionar que há uma parcela da doutrina pátria que desconsidera a existência de atos discricionários, sob égide do argumento de que nenhum ato pode ser assim considerado em sua íntegra.

Todavia, a maioria doutrinária leva em consideração a classificação em pauta.

Assim sendo, ato discricionário é aquele que a Administração pratica com certa margem de liberdade de decisão, visto que o legislador, não podendo prever de ante-mão qual o melhor caminho a ser tomado, confere ao administrador a possibilidade de escolha , dentro da lei.

É pertinente salientar, no entanto, que não se confunde margem de escolha com liberdade absoluta, pois o ato discricionário deve sempre respeitar os limites legais e, segundo aduz Odete Medauar (MEDAUAR, Odete, 2003, p. 162) “o próprio conteúdo tem de ser consentido pelas normas do ordenamento; a autoridade deve ter competência para editar; o fim deve ser o interesse público”. Portanto, o administrador não possui total liberdade, estando sempre balizado pelas imposições legislativas.

Em outro diapasão, ato vinculado é aquele em que a Administração não possui qualquer margem de liberdade de decisão, visto que o legislador pré-definiu a única conduta possível do administrador diante da situação, sem deixar-lhe margem de escolha.

Após a noção geral acerca de ato discricionário e ato vinculado, é pertinente tecer um panorama geral acerca de um dos elementos (ou requisitos) do ato administrativo, qual seja, o motivo.

3. MOTIVO E MOTIVAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO

Neste sentido, faz-se necessário mencionar que o motivo caracteriza-se como as razões de fato e de direito que autorizam a prática de um ato administrativo, sendo externo a ele, o antecedendo e estando necessariamente presente em todos eles.

Contudo, cumpre esclarecer que motivo não se confunde com motivação.

A motivação feita pela autoridade administrativa afigura-se como uma exposição dos motivos, a justificação do porquê daquele ato, é um requisito formalístico do ato administrativo. De acordo com Celso Antonio Bandeira de Mello (MELLO, Celso Antonio Bandeira de, 2003, p. 366-367) “é a exposição dos motivos, a fundamentação na qual são enunciados (a) a regra de direito habilitante, (b) os fatos em que o agente se estribou para decidir e, muitas vezes, obrigatoriamente, (c) a enunciação da relação de pertinência lógica entre os fatos ocorridos e o ato praticado”.

4. TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES

No esteio das diferenças estabelecidas entre motivo e motivação, surge a teoria dos motivos determinantes, segundo a qual o motivo é um requisito tão necessário à prática de um ato, que fica “umbilicalmente” ligado a ele, de modo que se for provado que o motivo é falso ou inexistente, por exemplo, é possível anular-se totalmente o ato, ou seja, os motivos se integram à validade do ato.

Desta forma, uma vez enunciados os motivos pelo seu agente, mesmo que a lei não tenha estipulado a necessidade de enunciá-los, o ato somente terá validade se os motivos efetivamente ocorreram e justificam o ato.

5. DA NECESSIDADE DA MOTIVAÇÃO

Neste palco, surge a debatida discussão acerca de quando é ou não necessária a motivação de um ato administrativo.

Há variados posicionamentos a respeito do assunto, como: o de alargar a extensão de incidência da necessidade de motivação dos atos administrativos; o da obrigatoriedade de motivação apenas quando a lei impor; o da motivação ser sempre obrigatória; e, o da necessidade de motivação depender da natureza do ato, exigindo ou não a lei.

Com o escopo de sanar a discussão acerca do tema, é criada a Lei nº 9784 de 1999, estabelecendo em seu artigo 50 as situações em que os atos deverão necessariamente ser motivados:

“ Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:

I – neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

II – imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

III – decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;

IV – dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;

V – decidam recursos administrativos;

VI – decorram de reexame de ofício;

VII – deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;

VIII – importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.”

Embora a lei disponha expressamente os casos em que deve haver motivação, acredita-se que todo o ato discricionário deve ser necessariamente motivado.

No que tange ao ato vinculado, a lei já pré-definiu qual a única possibilidade de atuação do administrador diante do caso concreto. Assim, nas hipóteses não esculpidas na lei, em não havendo motivação, mas sendo possível se identificar qual o motivo, não há que se falar em vício, não havendo efetiva necessidade de motivação.

Entretanto, no que concerne aos atos discricionários, entende-se pela sua necessária motivação, independente de designados ou não na lei; caso não motivado, estará eivado de vício, pendendo à conseqüente invalidação.

Defende-se tal posicionamento pois, no ato discricionário o administrador possui uma margem de liberdade de atuação e, como não se encontra na qualidade de detentor da coisa pública, mas de mero gestor dos anseios da coletividade, deve explicação à população como um todo, fazendo valer o princípio da publicidade sempre que houver qualquer margem de liberdade na tomada de decisões. Afinal, o fato de vivermos em um Estado Democrático de Direito confere ao cidadão o direito de saber os fundamentos que justificam o ato tomado pelo administrador.

Ressalta-se ainda que, se todas as decisões do Poder Judiciário, bem como as decisões administrativas dos Tribunais, devem necessariamente ser fundamentadas; há de ser motivado também o ato administrativo, principalmente o discricionário.

Ademais, destaca-se que a motivação deve ser sempre anterior ou concomitante a execução do ato, caso contrário, abrir-se-ia margem para a Administração, após a prática do ato imotivado e diante da conseqüente possibilidade de sua invalidação, inventar algum falso motivo para justificá-lo, alegando que este foi considerado no momento de sua prática.

Diante do exposto, defende-se a necessária motivação de todo o ato discricionário, de modo a fazer valer os princípios e valores basilares da Constituição pátria, como a democracia, a moralidade, a probidade administrativa e a publicidade, entre outros.

(Texto elaborado em junho/2006)