Organizações internacionais

INTRODUÇÃO

O Estado é o único sujeito de direito soberano, no entanto, outras entidades, além desta podem possuir personalidade jurídica. Esta personalidade é proveniente da vontade dos Estados e não da própria natureza destas entidades (Nguyen Quoc Dinh, Patrick Daillier, Alain Pellet. Direito Internacional Público. Paris, Ed. Fundação Calouste Gulbenkian, p.517), portanto, apesar de ser variável, é mais limitada.

O relacionamento entre Estados ocorre de forma bilateral. Com a criação das organizações surge o multilateralismo. O bilateralismo pressupõe assuntos específicos dos países contratantes enquanto o. multilateralismo é constituído entre vários Estados, tendo uma aplicação mais extensa.

Mister se faz dizer que há uma independência dos Estados na suas relações com estas organizações, ainda que algumas sejam muito mais poderosas que uma grande parte dos Estados membros.

DESENVOLVIMENTO HISTÓRICO

Através dos conflitos internacionais surgiu a idéia de organizar politicamente a sociedade internacional.

Em 1814, com a queda de Napoleão, houve uma necessidade de reestruturar a Europa, fenômeno este que ocorreu através de congressos, convenções e tratados, mas estes não constituíram verdadeiras organizações internacionais. A primeira organização internacional destinada a tratar de assuntos técnicos foi a Comissão Européia do Danúbio, criada, em 1856, pelo Tratado de Paris.

Na segunda metade do século XIX, são criadas quatorze uniões administrativas encarregadas de cooperar em questões técnicas, como a União Telegráfica Internacional (1865), União Postal Universal (1874), o Secretariado Internacional de Pesos e Medidas (1875), a União para Proteção da Propriedade Intelectual (1883), a União das Ferrovias (1890), etc.

Após o choque da Primeira Guerra Mundial é criada pela Conferencia de Paz de Versalhes, em 28 de abril de 1919, a primeira organização com vocação universal, a Sociedade das Nações, cuja função política era manter a paz; a titulo técnico foi a primeira tentativa de federalismo administrativo. Estabelecida pela parte XII do Tratado de Versalhes a Organização Internacional do Trabalho (OIT).

Após 1945 surge uma consciência da necessidade da nação de uma cooperação internacional para impedir novos conflitos mundiais. Em 25 de junho de 1945, cinqüenta países reunidos em São Francisco aprovaram a Carta das Nações Unidas.

Com o rápido crescimento após 1945, inúmeras organizações internacionais surgiram seguindo uma variedade de modelos, formas, eficácia e propósitos.

DIREITO DAS ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS E DIREITO INTERNACIONAL

Existem dois tipos de Direito, um aplicável ás organizações, que depende do Direito Internacional, e outro segregado pelas mesmas, denominado Direito Interno das Organizações.

As decisões das Organizações Internacionais satisfazem todas as condições para dependerem do Direito Internacional e têm o seu fundamento nas cartas constitutivas das Organizações, que são tratados multilaterais.

Após 1945 surge uma consciência da necessidade da criação de uma cooperação internacional para impedir novos conflitos mundiais. Em 25 de junho de 1945, cinqüenta países reunidos em São Francisco aprovaram a Carta das Nações Unidas. Com o rápido crescimento após 1945, inúmeras organizações internacionais surgiram seguindo uma variedade de modelos, formas, eficácia e propósitos.

DIREITO DAS ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS E DIREITO INTERNACIONAL

Existem dois tipos de Direito, um aplicável às organizações, que depende do Direito Internacional, e outro segregado pelas mesmas, denominado Direito Interno das Organizações.

As decisões das Organizações Internacionais satisfazem todas as condições para dependerem do Direito Internacional e têm o seu fundamento nas cartas constitutivas das Organizações, que são tratados multilaterais.

TEORIA GERAL DAS ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS

Observa-se, atualmente, uma grande disseminação das Organizações Internacionais, devido ao fato dos Estados se encontrarem impossibilitados, por razões estruturais e políticas, de realizar seus objetivos em um quadro determinado.

Primeiramente, ao tratarmos destas organizações, se faz necessário defini-las. No entanto, por não se ter um conceito preciso de tais pessoas classificaremos seus elementos constitutivos, para então, formulá-los.

Um primeiro aspecto é a associação voluntária de sujeitos de Direito Internacional. Em regra, essa associação é formada apenas por Estados, mas já se admite que esta seja constituida por outras Organizações Internacionais. Como exemplo, podemos citar o caso da OMC (Organização Mundial de Comércio), criada pelo Protocolo de Marrakesh em 1994, que teve como uma das partes signatárias a União Européia.

Deve ser instituida por ato internacional, que é denominado tratado ou convenção. Este ato não possui prazo de validade e será interpretado pela organização internacional, sendo sua execução feita por diversos outros atos, tendo tal instrumento jurídico primazia sobre os tratados. Importante lembrar que os atos internacionais possuem importância superior à de uma Constituição para os Estados, já que as organizações jamais poderão subsistir sem um tratado que as constitua. Teoricamente, um Estado pode existir mesmo sem uma Constituição.

Em terceiro plano, as organizações internacionais devem possuir um ordenamento jurídico próprio capaz de regular o funcionamento de seus órgãos.

Segundo o parecer da Corte Internacional de Justiça (CIJ), de 1949, se tomou indispensável que a organização tenha personalidade internacional. Esta, seguindo o princípio da efetividade só passa a vigorar no momento em que a organização, efetivamente, entra em funcionamento.

As organizações devem constituir-se de órgãos próprios, geralmente divididos em três funções: um órgão executivo denominado Conselho; um órgão que congrega todos os Estados chamado de Assembléia; e, por fIm, um órgão encarregado da parte administrativa, o Secretariado.

Ao lado deste contexto, devem ter existência de poderes próprios, fixados pelos tratados que instituíram tal organização.

Finalizando, devem consagrar sede própria, sendo esta estabelecida através de um acordo entre a organização internacional e o Estado soberano, que facilite a instalação física de seus órgãos em algum ponto de seu território.

Após as características mencionadas acima, se toma mais fácil definirmos a organização internacional.

DEFINIÇÃO DAS ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS

Uma organização internacional, para se caracterizar como tal, deve estar de acordo com os seguintes critérios: ter pelo menos três Estados com direito a voto; ter estrutura formal; os funcionários não devem ter a mesma nacionalidade; pelo menos três Estados devem contribuir substancialmente para a sociedade; e ter objetivo internacional.

Em relação ás suas espécies, as organizações internacionais podem ser classificadas quanto a sua natureza e quanto a sua composição.

Quanto à natureza, estas se organizam em políticas ou técnicas. As primeiras tratam de questões conflitivas, agíndo preventivamente na manutenção da paz e da segurança internacional. É o caso da ONU (Organização das Nações Unidas). As técnicas têm sua atuação relacionadas à cooperação técnica em áreas específicas, como é o caso da OIT (Organização Internacional do Trabalho).

Referente à sua composição, apresentam um alcance universal, estão vocacionadas para acolher o maior número possível de Estados, sem restrições de índole geográfica, cultural ou econômica, como é o caso da ONU, e um alcance regional. Esta última é constituída por pessoas internacionais identificadas entre si no aspecto geográfico, cultural ou econômico, como a União Européia, o Mercosul e as Organizações dos Estados Americanos (OEA).

Não existem normas específicas para responsabilidade internacional das organizações internacionais, estas, muitas vezes, utilizam-se das normas existentes para a responsabilidade dos Estados.

As organizações internacionais são passíveis de ação de responsabilidade internacional não só por atos de seus órgãos competentes através de seus funcionários, como no caso das indenizações pagas pela ONU aos estrangeiros que se encontravam no Congo quando da atuação das forças especiais da ONU, mas ainda por atos de particulares realizados em sua sede.

Estas organizações devem cumprir os mesmos requisitos previstos para a efetivação da proteção diplomática por parte dos Estados, inclusive o esgotamento dos recursos internos. Exemplificando, quando a organização internacional faz pagamento de indenização, esta recai sobre todos os seus Estados membros, uma vez que o montante é incluído no orçamento, o qual é formado por contribuições desses Estados.

Passando à análise dos direitos das organizações internacionais, se encontram, como principais, o Direito de Convenção (concluir acordos internacionais em nome próprio); o Direito de Missão ou Ligação, que tem como objetivo manter relações com os demais sujeitos de Direito Internacional. Seus representantes estão amparados por garantias diplomáticas, previstas já no Pacto da Sociedade das Nações.

CRIAÇÃO E COMPOSIÇÃO

O Ato Constitutivo

As organizações internacionais só existem através de tratados multilaterais, que são formas habituais do ato constitutivo das organizações.

Estes são originados por propostas de um ou mais Estados formalizadas por um convite de um Estado à outro(s), ou pela decisão de órgãos com poderes decisórios (no caso de tratados elaborados sob a égide de uma organização intergovernamental).

O tratado constitutivo pode ser um tratado inédito, ou um que revê um anterior e que prevê uma mudança de personalidade jurídica de uma organização anterior (Nguyen Quoc Dinh, Patrick Daillier, Alain Pellet cit., p.525). No primeiro caso, o processo de elaboração é aquele, em geral, aplicado aos tratados multilaterais, no quadro de uma conferência. No segundo é o processo de revisão previsto por um tratado preexistente.

Aspectos Constitucionais do Ato de Criação

As organizações internacionais constituem uma ordem juridica hierarquizada, cujo ponto culminante é sua carta constitutiva.

A natureza constitucional do Tratado de Criação tem conseqüências importantes:

1. A carta constitutiva organiza normalmente a sua prevalecência face a outros tratados, concluídos seja pelos Estados membros, seja pela própria organização. Nos primeiros é necessário distinguir aqueles que foram adotados anterior ou posteriormente à entrada em vigor dessa carta, e aqueles que vinculam somente os Estados membros ou pelo contrário também Estados terceiros. Através de soluções complexas pretende-se garantir o respeito aos objetivos das organizações sem violar os direitos dos Estados terceiros.

A superioridade da carta constitutiva sobre os acordos concluídos pela organização tem como objetivo proibir aos Estados membros e aos órgãos uma revisão indireta da carta. O mesmo serve para os atos unilaterais adotados pela organização, a supremacia do ato de criação tenta garantir a hierarquia normativa interna, própria de cada organização.

2. Esse tratado deve ser aceito integralmente.

3. Na revisão do ato constitutivo, se um Estado membro não ratificou a emenda correspondente, este deverá aceitar abandonar a organização.

4. O tratado de base não está, na maioria das vezes, submetido à qualquer limitação no tempo.

5. O tratado deve conter disposições relativas aos fins, às estruturas e às competências da organização.

Os Membros da Organização

O Direito de Participar nas Organizações Internacionais

Os tratados constitutivos das organizações internacionais estão abertos aos Estados, no entanto, nada proíbe que se abram organizações internacionais a outras entidades, não estatais.

Os estatutos das· organizações distinguem regimes jurídicos, sem que haja necessariamente correspondência com a distinção entre Estados e outras entidades. As que são parte na carta constitutiva intitulam-se membros da organização; as outras são associadas ou observadores.

Os associados têm os mesmos direitos que os membros, mas não têm direito a voto. Os observadores têm direitos restritos e normalmente não podem participar das atividades das organizações, a não ser que lhes digam diretamente respeito.

A participação de certas organizações internacionais nas atividades de outras organizações limita-se, quase sempre, à relações de secretariados. Esta só apresenta interesse nas hipóteses em que uma organização beneficia-se do estatuto de observador e, sobretudo, de membros de outra organização.

A admissão em uma Organização Internacional

Os Estados originários, ou seja, aqueles responsáveis pela criação da organização considerada, tendo participado da conferência de elaboração da sua carta constitutiva e tendo assinado esta no fim da conferência não tem que se submeter a qualquer processo de admissão.

Os critérios de admissão são estabelecidos pelo tratado institutivo, levando em consideração a vontade de garantir uma solidariedade entre Estados membros fechando mais ou menos a organização, e as fmalidades desta. Dependendo do caso, as exigências incidirão em uma certa proximidade geográfica dos Estados membros, ou na uniformidade de seu regime econômico-social ou então da sua ideologia governamental. No caso das organizações pertencerem a um grupo de instituições internacionais, a admissão na organização “matriz” autorizará a admissão nas outras organizações do grupo.

Na maior parte das vezes o verdadeiro obstáculo para a admissão são os processos de controle das candidaturas, que estão sempre previstos nos atos constitutivos, ainda que tenham somente um caráter formal.

Retirada de uma Organização Internacional

Os Estados quando se tornam membros de uma organização, não estão renunciando à sua soberania. Portanto, a sua liberdade de sair de uma organização, só está limitada pelas regras sobre os direitos dos tratados, que se aplicam aos atos constitutivos das organizações.

A retirada de um Estado equivale à denuncia do tratado constitutivo da organização. A retirada de uma parte de um tratado pode sempre ter lugar em conformidade com as disposições desse tratado ou por consentimento de todas as partes. No silêncio do texto ou na falta de consentimento, a retirada continua possível se estiver estabelecido que era intenção das partes admitir a possibilidade de uma denúncia ou de uma retirada, ou se esse direito de retirada se puder deduzir da natureza do tratado.

A expulsão de um Estado de uma organização também deve respeitar as regras dos direitos dos tratados. A expulsão é a sanção mais grave aplicada a um Estado que viole certos principios fundamentais da organização ou do direito internacional geral (artigo 16 do pacto das S.D.N, artigo 6° da Carta das Nações Unidas).

ESTATUTO JURIDICO

Personalidade Jurídica das Organizações Internacionais

Toda organização internacional, como já explicitado anteriormente, é dotada, desde seu nascimento, de personalidade jurídica internacional.

A posse da personalidade é uma das príncipais características de qualquer instituição social. Se foi oportuno estabelecer uma instituição permanente e não uma simples conferência, foi com a intenção de lhe conferir as características que garantem a sua eficácia.

Personalidade Juridica Interna das Organizações Internacionais

Esta questão diz respeito às organizações internacionais que, não tendo território próprio, só podem exercer as suas funções no território dos Estados. Desta forma elas não podem deixar de manter relações jurídicas com pessoas fisicas e morais instaladas nestes Estados.

A organização goza, no território de cada um de seus membros, da capacidade juridica que lhe é necessário para exercer as suas funções e alcançar os seus fins (Art. 104 da Carta das Nações Unidas).

Personalidade internacional das Organizações

Houve, então, uma incansável discussão em tomo da existência da personalidade jurídica nas organizações internacionais. A Corte Internacional de Justiça, em importante parecer datado de 11 de abril de 1949, tenta colocar termo a discussão. Segundo ela, a ONU possui personalidade jurídica internacional, pois constitui atualmente “o tipo mais elevado de Organização Internacional, e não poderia corresponder às intenções de seus fundadores caso ela fosse desprovida da personalidade jurídica. A corte julga que cinqüenta Estados, representando uma muito larga maioria dos membros da Comunidade Internacional, têm o poder, conforme o direito internacional, de criar uma entidade titular de uma personalidade internacional objetiva, e não simplesmente uma personalidade reconhecida somente pelos Estados membros.” (SEITENFUS, Ricardo. Manual das Organizações Internacionais. Ed. Livraria do Advogado, p.52)

A resposta da CIJ baseia-se nos conceitos de teoria das organizações internacionais, já explicitadas anteriormente. Por um lado, aceita que a consecução desses objetivos fundamentais, como a manutenção da paz e da segurança internacional, no caso da ONU, exige a utilização dos meios imprescindíveis, mesmo aqueles não explicitados em seu ato constitutivo. E por outro, o caráter universal das Nações Unidas lhe outorga a capacidade jurídica internacional, tanto por parte dos Estados-membros quanto dos não membros.

Após esta conceituação, a Corte julga necessário distinguir as diferenças entre a personalidade jurídica dos Estados e da ONU: “enquanto um Estado possui, na sua totalidade, os direitos e deveres internacionais reconhecidos pelo direito internacional, os direitos e deveres de uma entidade tal qual a Organização das Nações Unidas devem depender de seus objetivos e funções, enunciados ou implícitos pelo ato constitutivo e desenvolvidos na prática”.(SEITENFUS, Ricardo, cit, p. 53) 

A Corte conclui que a organização é uma pessoa internacional, mesmo possuindo personalidade distinta da dos Estados. Contudo, tal afirmação “não equivale a dizer que a organização seja um Estado, o que ela não é certamente, ou que sua personalidade jurídica, seus direitos e deveres sejam os mesmos de um Estado. Ainda menos seria a Organização um super-Estado, qualquer que seja o sentido desta expressão”.( SEITENFUS, Ricardo, cit, p. 53)

Os direitos e deveres da Organização dimensionam-se no âmbito interno e externo. Logo, a organização é um conjunto de direito internacional, possui a capacidade de ser titular de direitos e deveres internacionais e a capacidade de fazer valer os seus direitos através de reclamações internacionais.

A ONU e também todas as organizações internacionais são reconhecidas com capacidade para alcançar os objetivos contidos em sua carta constitutiva. Porém, as organizações internacionais não dispõem da plenitude das competências atribuídas aos Estados. Elas existem a partir da materialização de uma vontade cooperativa dos Estados. Seguindo esse raciocinio podemos concluir que as organizações internacionais são sujeitos mediatos ou secundários do direito internacional, porque dependem de vontade dos seus membros para sua existência e para a concretude e eficácia dos objetivos por ela perseguidos.

Competências das Organizações Internacionais

É a existência de competências próprias das organizações que obriga a reconhecer a sua personalidade internacional, mas, inversamente, é dessa personalidade que se deduz a extensão das suas competências. (QUOC DINH, Nguyen, Patrick Dailler, Alain Pellet, cit., p.542). 

Os fins atribuídos às organizações pelos Estados permitem precisar as suas funções; as necessidades do seu exercício condicionam os poderes das organizações. Essa hierarquia, estando explícita ou implícita, está presente em todos os atos constitutivos.

Princípios da Especialidade e da Subsidiaridade

Esse princípio baseia-se na concepção segundo a qual as organizações internacionais constituem meios para a presunção em comum de objetivos de interesse geral. Desta forma, as organizações podem aproximar-se dos serviços públicos do direito administrativo interno.

O segundo diz que a subsidiaridade só intervém nas matérias que não dependem da competência exclusiva da Comunidade, o que nem sempre é fácil de determinar e que o T.J.C.E. tem tendência para interpretar de um modo lato.

Teoria das Competências

A teoria dos poderes implícitos é urna diretiva das interpretações das cartas constitutivas das organizações internacionais.

Os atos constitutivos de certas organizações consagram as suas competências implícitas, autorizando, por exemplo, os órgãos estatutários a criar órgãos subsidiários que achem necessários para o exercício das suas funções (artigos 22 e 29 da Carta das Nações Unidas).

Funções e Competências

As finalidades das atividades das organizações corno; harmonizar políticas estatais, aproximar pontos de vista, são chamadas funções. As competências de cada organização são poderes jurídicos reconhecidos às organizações, poderes cuja escolha é determinada pela sua adaptação às funções prioritárias de cada urna delas.

Existem dois tipos de funções: as de cooperação e as de integração. As primeiras reúnem todas as que têm corno objetivo aproximar políticas que continuam a ser da responsabilidade dos Estados. As segundas podem englobar as primeiras, mas, sendo ou não assim, ultrapassam-nas, permitindo o desenvolvimento de políticas comuns definidas e geridas pela organização em causa.

As organizações de cooperação consistem numa função de deliberação, não perturbam o funcionamento de uma sociedade de justaposição entre entidades soberanas, só podem visar o menor denominador comum dos Estados membros e a coordenação das políticas nacionais.

As organizações de integração podem procurar um interesse coletivo que não é a simples adição algébrica dos interesses dos Estados membros.

Organizações de cooperação podem ter funções de integração, é o caso da ONU quando o Conselho de Segurança utiliza estes poderes de coação com vista à manutenção da paz. Inversamente, as organizações de integração só podem invocar as suas funções inéditas em domínios pré-determinados. Em outros domínios só assumem função de cooperação.

Competências Normativas e Competências Operacionais

As primeiras competências são as que permitem a adoção de normas, ou seja, de regras jurídicas ou financeiras de alcance geral ou individual. Todas as organizações internacionais as exercem em maior ou menor grau, quanto mais não seja para assegurar o seu próprio funcionamento. Estas competências são mais amplas ainda quando a organização exerce funções operacionais, pois então devem definir o regime jurídico destas atividades.

As competências operacionais consistem em atividades de gestão no domínio administrativo, econômico, técnico ou financeiro. Elas reúnem todos os poderes de ação de organizações diferentes das que promulgam normas: participação no terreno em processos de resolução dos diferendos; sanções coercitivas; prestação de uma assistência econômica, administrativa ou militar aos Estados; etc.

Competências Ligadas a um Território

As organizações internacionais não podem exercer competências territoriais, podem no máximo invocar o critério do campo de aplicação geográfico de suas competências.

1. Competências relativas à sede das organizações: respeitam os limites habituais das competências das organizações. São funcionais, ou seja, limitadas às exigências do bom funcionamento da organização; tem um caráter derivado, já que se baseiam num acordo ou num costume; não violam a soberania territorial do Estado. Este renuncia apenas ao seu monopólio de exclusividade no exercício de competências no seu território.

2. Competências sobre um território estabelecido por um tratado: é comum que uma organização seja encarregada de controlar o exercício de competências territoriais por certos Estados. É o caso dos territórios sob mandato, sob tutela e não autônomos. Por esse motivo a O.N.U. por várias vezes interveio para organizar consultas eleitorais precedendo o acesso à independência destes territórios.

3. Competências sobre um território estabelecidas por decisão de uma organização internacional: os antigos precedentes aproximam-se da hipótese precedente, quando um grupo de grandes potencias, como o Concerto europeu, decidiam exercer conjuntamente competências territoriais, a sua decisão era mais um ato convencional do que uma decisão de organização.

Competências Exercidas Sobre Pessoas e Engenhos

As organizações internacionais só podem atingir os indivíduos através da gestão de um território, o que é incomum, através de uma ligação administrativa ou através de sujeição direta de certas pessoas às normas elaboradas pelas organizações.

As organizações internacionais podem colocar navios a navegar como seu próprio pavilhão, ou proceder (conjuntamente com os Estados) à matricula de aeronaves ou de engenhos especiais. Passam, desta maneira, a exercer competências e a suportar responsabilidades comparáveis às do Estado do pavilhão ou de matricula.

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO

Tipologia dos Órgãos

A criação de órgãos é a manifestação mais segura da sua intenção de estabelecer uma instituição permanente, distinta dos seus membros. Por meio desses organismos a organização exprime a sua vontade e exerce as suas competências. Deste modo, a organização só estará definitivamente constituída depois do estabelecimento de seus órgãos.

1. Criação pela Convenção Constitutiva

Compete ao constitutivo de cada organização fixar a sua estrutura orgânica. Nenhuma regra limita a liberdade dos Estados fundadores. Eles têm a faculdade de estabelecer tantos órgãos originários quantos a realização dos fins atribuídos à organização lhes parece exigir.

Para que novos órgãos sejam implantados geralmente é exigi da a unanimidade dos Estados membros ou, pelo menos, a dos principais Estados.

2. Criação em Virtude de uma Decisão da Organização

A quase totalidade dos atos constitutivos da organização contém disposições segundo as quais os órgãos originários poderão no futuro criar novos órgãos.

Estes órgãos derivados, por sua vez, poderão dar origem a outros órgãos, complicando e sobrecarregando o organograma inicial. Este processo do crescimento institucional foi muito utilizado na medida que os problemas de funcionamento aumentava, com o aumento do número de Estados membros, com a diversificação das atividades e com a extensão geográfica das tarefas assumidas pelas organizações.

O recurso para modificar as estruturas orgânicas só é admissível se não conduzir à emenda informal da carta constitutiva. Dai o vínculo estabelecido pelo artigo 7°, § 2°, da Carta das Nações Unidas entre o caráter derivado e o caráter subsidiário dos novos órgãos.

É ainda importante ressaltar a impossibilidade da criação de uma verdadeira organização internacional por meio de resoluções. Os órgãos assim criados não são e não podem ser instituições especializadas, só estas têm uma personalidade jurídica própria. 

Classificação segundo a composição dos órgãos

Entre as diversas tipologias propostas por base na composição de órgãos, a mais significativa continuava a ser aquela que propõe os órgãos em função da qualidade e da proveniência de seus membros. É a classificação que mais convém a um estudo geral, pois, sendo a mais compreensível, reflete fielmente os aspectos profundos e permanentes do movimento da organização internacional em seu conjunto.

No estado atual das relações internacionais, nenhuma organização internacional escapa ao jogo de duas considerações contraditórias: por um lado, a manutenção do interestatismo, pretendido pelos estados-membros que estão longe de renunciar as concepções clássicas de soberania, e, por outro lado, a superação deste interestatismo.

Ela se traduz pela coexistência, em todas as organizações, de dois grandes tipos de órgãos: aqueles cujos membros são representantes dos Estados membros, e aqueles cujo funcionamento está confiado a agentes internacionais ou a peritos.

A legitimidade de uma representação governamental nas organizações internacionais não pode ser contestada: o princípio, em direito internacional geral, é que a representação dos Estados cabe ao seu governo.

Os principais problemas que surgem a respeito destes órgãos são de natureza técnica, jurídica e política. Dizem respeito à eficácia de seus métodos de trabalho, à igualdade dos Estados membros, à legitimidade das delegações governamentais.

Distinção dos órgãos plenários e dos órgãos restritos

Considerações políticas e de eficácia levam a soluções muito diversificadas quanto à representação dos Estados membros no âmbito dos órgãos governamentais. O principio da igualdade soberana, pretende que todos os Estados sejam representados em todos os órgãos, portanto que só existam órgãos plenários e que os seus direitos sejam os mesmos em matéria de deliberação e voto.

Esta solução só pode considerar-se se o número dos Estados membros não for muito elevado. Não se pode concretizar senão em organizações regionais, para os principais órgãos.

Nas organizações universais atuais, em que o número de Estados membros ultrapassa a centena a aplicação sistemática do principio igualitário prejudicaria certamente a eficácia pretendida. Por isso freqüentemente ele só é aplicado a um órgão, em principio encarregado de dar as principais orientações aos programas de ação da organização e de dar um aval solene às iniciativas dos órgãos técnicos.

Órgãos restritos e igualdade dos Estados membros

Com a instituição dos órgãos intergovernamentais restrito, a procura da eficácia supera a realização da igualdade funcional. Os Estados que participam simultaneamente nos órgãos plenários e nos órgãos restritos desempenham, com toda a evidência, um papel mais significativo do que os outros Estados membros.

Existem vários meios de atenuar a desigualdade que resulta desta situação:

a) A subordinação dos órgãos restritos ao órgão plenário - É uma regra muitas vezes formulada pelo ato constitutivo; ela impõe-se por si própria quando o órgão restrito é um órgão subsidiário criado por uma resolução do órgão plenário.

b) Designação pelo órgão plenário de membros dos órgãos restritos - Essa designação faz-se a maior parte das vezes através de uma eleição por maioria qualificada, por vezes por maioria simples.

c) A limitação das competências por órgãos restritos - Esta se opera teoricamente pela distinção entre órgãos gerais, cujas atribuições coincidem com as da organização, e órgãos especiais ou especializados, cujas atribuições são parciais.

d) O aumento do número de membros dos órgãos restritos - É uma espécie de desforra do princípio da igualdade soberana sobre as considerações de eficácia. Esse aumento, reclamado pelas médias e pequenas potências porque, mais do que a rotação ou a repartição geográfica dos lugares aumenta a sua possibilidade de acesso aos órgãos restritos, constitui um aspecto constante da evolução das organizações universais desde 1945. 

Aspectos diplomáticos - a diplomacia multilateral

Quer sejam plenários ou restritos, os órgãos compostos por membros designados pelos governos dos Estados membros são, em numerosos pontos, comparáveis às conferências diplomáticas tradicionais. Estes representantes devem seguir estritamente as instruções do respectivo governo, como fariam numa reunião diplomática. Por seu intermédio, os Estados membros conservam a iniciativa da ação nas organizações internacionais, cujo interestatismo se encontra assim confirmado.

Nestas condições, o desenrolar dos debates nos órgãos internacionais não é essencialmente diferente do das negociações diplomáticas clássicas, ressalvadas as adaptações necessárias pela pluralidade dos participantes das discussões. Assim a expressão diplomacia multilateral traduz bem a realidade das coisas.

A verificação dos poderes

A operação pode ser puramente formalista, enquanto se trata simplesmente de confirmar se os indivíduos presentes estão de fato habilitados a representar um Estado. A comissão habitual, instituída para este efeito, pelo regulamento interno do órgão plenário, tem por única missão controlar a regularidade dos documentos pelos quais os diferentes governos dos Estados membros concedem os poderes necessários para deliberar e votar em seu nome.

O processo de voto

A soberania dos Estados adapta-se tanto à regra da maioria quanto à da unanimidade. Na realidade, a soberania dos Estados exprime-se na livre aceitação das regras estatutárias, quaisquer que elas sejam.

A regra majoritária aparece como um meio de democratizar a vida política internacional, no sentido em que garante o primado da vontade da maioria ao mesmo tempo em que autoriza o respeito pelo princípio “um Estado, um voto”.

Se a adoção de um texto por um órgão se efetua por unanimidade, os aspectos diplomáticos são preponderantes; pelo contrário os elementos parlamentares venceram em caso de voto majoritário. A técnica do consenso permite manter o equilíbrio entre estes dois aspectos, ela, contudo, enferma seguramente dos seus inconvenientes.

O sistema da unanimidade não apresenta só defeitos: também preserva a liberdade de ação dos estados e pode contribuir na prática para uma aplicação mais prática das resoluções adotadas.

O consenso responde a um objetivo de unanimidade no estágjo de adoção de um texto e não é, por natureza, concebível, senão no quadro de um sistema maioritário do qual se deseja neutralizar os efeitos. Podemos defmi-Io como um sistema de decisão sem voto, onde o silêncio geral testemunha a ausência de objeção ativa por parte dos Estados membros e autoriza a adoção de um texto do qual uma autoridade aceite indicou o conteúdo.

As decisões e recomendações adotadas por consenso têm exatamente o mesmo valor e alcances jurídicos como se fossem votadas.

A organização do trabalho

A liberdade reconhecida a cada órgão de estabelecer o seu próprio regulamento é uma outra aquisição do parlamentarismo interno. Além disso, pelo seu conteúdo, o regulamento das assembléias intergovemamentais está muito próximo do das assembléias parlamentares.

ATOS UNILATERAIS

Ato unilateral é o ato imputável a um único sujeito de direito internacional, o qual produz efeitos jurídicos na esfera da atuação do Direito Internacional Público.

Os atos unilaterais das organizações internacionais

Apesar de não constar da enumeração exemplificativa do Estatuto da Corte Internacional de Justiça, artigo 38 como fonte do Direito Internacional, é incontestável que os atos das organizações internacionais fazem nascer a norma jurídica internacional.

Os órgãos das organizações podem adotar resoluções, recomendações e decisões, emitir pareceres consultivos, redigir acórdãos ou proferir sentenças. Todos estes atos são atos unilaterais das organizações internacionais.

Ainda que haja diversidade nas práticas e nos textos, pode-se dar um sentido genérico às denominações mais freqüentes, distinguindo os atos dos órgãos não jurisdicionais daqueles dos órgãos jurisdicionais.

Em 1956 M. Virally propôs a seguinte definição para recomendação: “resolução de um órgão internacional dirigida a um ou vários destinatários (e implicando) um convite à adoção de um determinado comportamento, ação ou abstenção”. O termo decisão será usado nos atos unilaterais obrigatórios e resolução em qualquer ato emanado de um órgão coletivo de uma organização internacional.

A resolução não coincide com a noção de ato unilateral não jurisdicional. A categoria dos atos é mais extensa, compreende o conjunto dos atos adotados pelos órgãos compostos por agentes internacionais.

As decisões

A decisão é um ato unilateral que nasce de uma manifestação de vontade de uma organização, logo imputável a esta, que cria obrigações a cargo do seu ou dos seus destinatários.

Um exemplo seria uma decisão do Conselho de Segurança das Nações Unidas adotada conforme o artigo 25 da Carta. No entanto, um ato adotado em virtude de outras disposições da Carta e qualificado como decisão, pode ser na realidade uma recomendação. O termo neste caso tem sentido de deliberação.

O T.U. reconhece, a propósito das decisões do artigo 18 da Carta, que elas compreendem, com efeito, certas recomendações da Assembléia. Da jurisprudência do T.U., como da do Tribunal do Luxemburgo, resulta que a denominação adotada por um órgão não é uma indicação decisiva e que o Tribunal pode sempre requalificar um ato, fundamentando-se em critérios objetivos. Além disso, certas resoluções, que são indiscutivelmente decisões, podem ter um caráter simplesmente permissivo.

Dentro dos atos unilaterais existem os atos autonormativos e os heteronormativos. Os primeiros dirigentes própria organização ou aos Estados como elementos da organização e submetidos ao seu direito próprio; os segundos dirigem-se a sujeitos de direito autônomos face à organização (outras organizações, por exemplo).

Alguns atos unilaterais das organizações são ao mesmo tempo auto e heteronormativos. É o caso da resolução pela qual o orçamento é adotado nas organizações financiadas por contribuições estatais, e é a hipótese mais freqüente para os atos da Comunidades Européias. Sob estas reservas, o exame dos defeitos de cada resolução permite, normalmente, avaliar os seus efeitos internos e externos e deduzir sua qualificação mais pertinente.

Os atos autonormativos

Todas as organizações internacionais têm poderes de decisão necessários para atingir os objetivos fixados pela sua carta constitutiva, para garantir a continuidade do seu funcionamento e para permitir a sua adaptação às alterações de circunstâncias ou de situações internacionais.

As decisões ligadas ao funcionamento da organização

Algumas decisões possuem um alcance individual, como a nomeação dos agentes da organização e dos juízes dos tribunais internos ligados às organizações, criação de órgãos subsidiários, etc.

Outras decisões são atos normativos de alcance geral, como a regulamentação interna dos diferentes órgãos (os artigos 21 e 30 da Carta das Nações Unidas para a Assembléia Geral e o Conselho de Segurança, servem como exemplo), regulamentos financeiros, estatuto dos agentes, etc.

Excepcionalmente, uma organização pode, com efeito, emendar as regras básicas formuladas pela sua carta constitutiva, sem o acordo individual dos Estados membros e com efeito obrigatório para estes.

Estas decisões, ligadas ao funcionamento da organização, são, como já visto anteriormente, atos jurídicos internacionais, portanto, vinculam os órgãos que as adotaram.

A distinção feita entre os atos segundo seu alcance individual ou geral é mais importante no direito das organizações internacionais do que nas relações interestatais. Dirige em parte a aplicação do princípio da hierarquia das fontes, princípio que encontra melhor aplicação num quadro institucionalizado. Desta forma, como exemplo, os agentes das Nações Unidas estão submetidos a um Estatuto, estabelecido pela Assembléia Geral, e ao Regulamento emanado do Secretário Geral da O.N.U. A base da pirâmide normativa é constituída por decisões individuais de aplicação.

Por terem efeito obrigatório para os órgãos da organização, bem como para os Estados membros, as decisões são adotadas segundo processos muitas vezes complexos destinados a fazer respeitar certos equilíbrios políticos. O artigo 97 da Carta das Nações Unidas, por exemplo, estabelece que o Secretário-Geral é nomeado pela Assembléia Geral mediante recomendação do Conselho de Segurança. Da mesma maneira, no âmbito das Comunidades Européias, o Conselho de Ministros só pode, em princípio, adotar um ato decisório sob proposta da Comissão. A recomendação, a proposta não são atos criadores de normas, mas por serem atos-condições, não são desprovidos de efeitos jurídicos.

As decisões que regem as atividades externas da organização

Uma organização internacional pode comprometer-se, através de atos unilaterais, a adotar certos comportamentos perante os Estados, a outras organizações ou mesmo, a pessoas privadas, na execução da sua própria política. Assim acontece em certos compromissos unilaterais de coordenação das atividades das organizações, e no anúncio da política seguida pela organização a respeito dos Estados (as comunicações da Comissão das Comunidades Européias sobre as ajudas públicas nacionais, no domínio da concorrência) ou nos compromissos tomados a respeito dos indivíduos (respeito do direito humanitário na condução das operações de manutenção da paz, por exemplo).

Os atos heteronormativos das Nações Unidas

As organizações contidas O.N.U. também podem criar obrigações a cargo dos Estados membros, de outras organizações ou dos indivíduos. Desta forma elas dispõem dos meios mais eficazes para exercer as suas funções de unificação ou de integração.

Campo de aplicação

Assim como nos atos autonormativos, certas decisões têm um alcance individual. É o caso, em primeiro lugar, das sentenças dos tribunais internacionais. Em virtude do caso julgado, estas sentenças são incontestáveis atos jurídicos. Em segundo lugar, as decisões da Assembléia Geral e do Conselho de Segurança (decisões de admissão na O.N.U.,ou em uma instituição especializada, da constatação de uma situação ou de uma medida de sanção - artigo 25 da Carta).

No caso das decisões unilaterais da O.N.U., a sua oponibilidade aos Estados destinatários e mesmo a sua validade estão condicionadas, em primeiro lugar, pela extensão das competências reconhecidas ao órgão que adota essas decisões; depende também de uma eventual aceitação dos Estados destinatários.

É a primeira vez que um órgão político, no âmbito universal, tem o direito de impor os seus pontos de vista a Estados soberanos no domínio mais importante das relações internacionais. Quando exerce este poder de natureza executiva, surge de fato como uma autoridade pública internacional.

Ainda que a Assembléia Geral não tenha, em princípio competência para adotar decisões para os Estados membros, existem algumas exceções confirmadas pala jurisprudência como o parecer do T.I.J. de 1971 que reconheceu à Namíbia o poder implícito de revogar unilateralmente o mandato concedido pela S.d.N. à África do Sul sobre a mesma (a propósito da declaração de ilegalidade da ocupação sul-africana da Namíbia, Rec., 1971, p.50).

As organizações podem também usar seu poder regulamentar para adotar decisões de alcance geral que interessem os Estados. Por ser um poder que pode ser perigoso para as soberanias nacionais, fica na maior parte das vezes encerrado em limites estreitos e se aplica apenas a problemas técnicos.

A maior parte das vezes, a decisão da organização não será, todavia, senão uma primeira etapa, necessária, mas não suficiente para obter a revisão do tratado constitutivo; é, portanto, quando muito, um ato-condição em um processo complexo de alteração de um tratado.

Aplicação das decisões das organizações

Na ordem internacional, a aplicação das decisões das organizações depende em primeiro lugar da validade e do alcance intrínseco das resoluções. Estas questões são reguladas quer pelo direito interno da organização, quer pelo direito internacional geral.

Em princípio estas decisões só interessam aos Estados membros em dois casos: quando as aceitaram ou quando estabelecem situações objetivas e, portanto oponíveis a todos.

Quando houver oposição entre uma norma consuetudinária e uma decisão é necessário saber se o costume é anterior ou posterior à decisão. Sendo posterior, prevalece a norma e a decisão já não é oponível. Se o costume for anterior, e a decisão não puder ser considerada como a expressão de um costume novo, a decisão é oponível entre Estados membros da organização, mas imponível nas relações com os Estados terceiros.

Na ordem jurídica interna, na jurisprudência dos tribunais falta coerência. Com bastante freqüência os tribunais internos evitarão pronunciar-se diretamente sobre o valor jurídico destes atos.

Caso especial dos atos comunitários

 Sendo excepcional nas organizações de cooperação, o poder de adotar atos unilaterais obrigatórios toma-se regra nas organizações de integração, tais como as Comunidades Européias.

A denominação destes atos pode mudar de um tratado para outro, mas sempre se encontra três tipos de atos semelhantes aos enunciados no artigo 189 do Tratado C.E.: o regulamento, a diretiva e a decisão.

O regulamento e a diretiva têm um alcance geral, pois ambos visam todos os estados e os seus nacionais, direta ou indiretamente. A decisão é dirigida a um ou a vários Estados membros ou a particulares.

Aqui não existe a distinção entre atos autonormativos e heteronormativos, pois não há dissociação entre a ordem da organização e dos Estados membros, como existem no caso das organizações universais.

O regime jurídico dos atos unilaterais comunitários possui problemas semelhantes aos das outras organizações internacionais, mas beneficia-se de uma contribuição jurisprudencial que permite tomar mais rigorosas algumas soluções.

A jurisprudência do Tribunal, ainda que favorável a uma aplicabilidade direta das normas comunitárias nas ordens nacionais tão vasta quanto possível, não o afirma de maneira absoluta. Os particulares não podem invocar diretamente as disposições do Tratado de Roma ou de certos atos de direito derivado (diretivas) se não forem self execution, ou seja, supõem-se a adoção de medidas nacionais ou comunitárias de aplicação. Esta invocabilidade direta se ampliou bastante depois de expirado o período de transição (1958-1969). A inércia dos Estados membros já não é um obstáculo tão poderoso a aplicabilidade direta como nas relações internacionais gerais.

Muito dificilmente, uma decisão comunitária poderia ter efeito na ordem jurídica de um Estado não membro, com o seu consentimento prévio. As dificuldades encontradas para fazer aplicar no estrangeiro as decisões comunitárias em matéria de concorrência manifestam os limites da oponibilidade destas decisões fora da ordem jurídica da Comunidade.

A normalização e a generalização do poder de decisão, a aplicabilidade direta nos Estados membros das medidas tomadas, a possibilidade de agir diretamente sobre os indivíduos, são fatores de supranacionalidade que facilitam ás organizações comunitárias o exercício das suas funções de integração.

As recomendações

A recomendação é um ato que emana, em princípio, de um órgão intergovernamental e que propõe aos seus destinatários um determinado comportamento.

Os destinatários destas recomendações são em primeiro lugar os Estados, membros ou não membros da organização, e os órgãos de uma mesma organização; são também outras organizações internacionais quando existe um principio de hierarquia entre elas; podem ser por vezes particulares ou empresas.

Esta diversidade de utilização da recomendação explica que o seu alcance jurídico possa variar e que, mesmo quando não tem força obrigatória, a sua contribuição para a elaboração do direito mantém-se importante.

Alcance jurídico da recomendação: a falta de força obrigatória

A recomendação é um ato desprovido de efeitos obrigatórios. O sentido jurídico do termo coincide com o seu sentido corrente. Os seus destinatários não são obrigados a submeterem-se-lhe e não cometem infração no caso de não a respeitarem.

Em relação aos Estados membros ou não da organização, o poder de recomendação está totalmente adequado à função de coordenação. Qualquer recomendação só se toma obrigatória após aceitação expressa ou tácita.

A adoção de uma recomendação por um órgão de uma organização não pode ser considerada uma intervenção nos assuntos dependentes essencialmente da competência nacional dos Estados. A proteção concedida a este respeito pelo artigo 2°, § 7°, da Carta das Nações Unidas, pressupõe uma violação jurídica às soberanias nacionais; convém não estender o seu campo de aplicação inoportunos políticos de uma tomada de posição da organização.

Ainda que não sejam obrigatórias de um ponto de vista jurídico, as recomendações podem tomar-se politicamente coercitivas, fusionando como meios de pressão políticos.

Com efeito, a posição de um Estado a uma recomendação sustentada por um grupo mais ou menos vasto de -Estados, obriga-o a manter-se na defensiva, a explicar a sua posição, sobretudo se o órgão internacional procedeu a uma qualificação da situação-ocupação, ameaça à paz, agressão que se impõe a órgãos subsidiários.

A carta constitutiva de organização implica que o seu conteúdo não é obrigatório. Legitimamente os estados regulam a sua conduta em função desta consideração: freqüentemente um Estado vota a favor de uma recomendação porque tem consciência que o seu voto não o empenha. Sustentar o contrário conduziria a uma grave paralisia do funcionamento das organizações internacionais.

Impõem-se as mesmas soluções nas relações entre organizações independentes, entre órgãos iguais de uma mesma organização e para as recomendações de um órgão inferior a um órgão superior. Só ocorre de forma diversa se houver uma exceção expressa ou um compromisso de cooperação entre organizações teoricamente independentes.

Valor normativo das recomendações

A falta de força obrigatória das recomendações não significa que elas não tenham nenhum alcance. Qualquer Estado membro é obrigado, ao menos, a examinar a recomendação com boa-fé. Esta representa a opinião da maioria dos membros da organização na qual o Estado escolheu livremente entrar e cujas finalidades aceitou.

Na medida em que a validade material e formal de uma recomendação não é contestável, qualquer Estado membro tem o direito de fazer a sua aplicação. A sua responsabilidade internacional não pode se definir se atuar em conformidade com a resolução, o seu comportamento não pode ser julgado ilícito, nas suas relações com outros Estados membros, já que está apenas respeitando a carta constitutiva da organização. Assim conclui-se que a recomendação tem, ao menos, valor permissivo, e cria uma situação jurídica nova quando os princípios formulados pela recomendação não coincidem com as normas que regiam ate então as relações interestatais.

A conseqüência principal da adoção de uma recomendação será, portanto, autorizar os Estados que a respeitam a deixar de lado a aplicação de uma norma anterior, desde que não violem os direitos adquiridos pelos outros Estados. Já aqueles que a recusem poderão continuar a aplicar a norma anterior.

A adoção de recomendações traz uma contribuição cada vez mais sensível à formação de novas regras costumeiras. Elas devem traduzir uma opinio juris e serem seguidas por uma pratica de acordo.

A função das recomendações depende da intenção expressa pelo órgão que as adota. Alem disso, depende das circunstancias e das modalidades da sua adoção: autoridade jurídica, e política do órgão que as adota, maioria alcançada por votação, importância dos Estados que exprimem reservas nesta ocasião, existência ou não de mecanismos de controle da aplicação destas recomendações.

Por fim, espera-se que a contribuição das recomendações seja mais acentuada em domínios inexplorados, do que nos domínios em que preexistem regras consuetudinárias, impedindo assim, o aparecimento de uma pratica estatal baseada no ‘egoísmo da soberania’.

Efeitos jurídicos excepcionais de algumas recomendações

Deve-se reconhecer força obrigatória em três categorias de resoluções: as que foram aceitas antecipadamente pelos Estados têm, com efeito, força obrigatória para os mesmos; acontece o mesmo para as resoluções que se limitam à recitação do direito costumeiro sob a reserva de que não é o próprio ato jurídico cujo valor se modifica, mas o alcance do seu conteúdo material que beneficia do mesmo valor obrigatório que a norma costumeira; numa organização, as recomendações de um órgão hierarquicamente superior impõem-se aos órgãos subsidiários deste.

Algumas recomendações beneficiam de efeitos jurídicos reforçados, embora não sejam atos obrigatórios. Pode também acontecer, mas é raro, que organização beneficie de uma espécie de privilegio do precedente: a sua recomendação impõe-se aos Estados membros enquanto não tiver sido considerada irregular pela jurisdição internacional competente.

As organizações internacionais demonstram a mesma vontade de autonomia que os Estados nas suas relações mutuas; e no interior de uma organização, cada órgão defende as suas prerrogativas perante outros órgãos, utilizando como prova as garantias oferecidas pela carta constitutiva. Por isso é necessário dispor de prescrições expressas que reforcem o alcance habitual das recomendações e pareceres.

CONCLUSÃO

Os Estados criam as organizações na esperança de que contribuam para prevenir e apaziguar os seus conflitos de interesses mais eficazmente do que os procedimentos diplomáticos tradicionais. Sabendo que este objetivo impõe a concessão às organizações de poderes de pressão coletiva, incluem nas cartas constitutivas fórmulas abstratas destinadas a limitar as questões suscetíveis de serem regulamentadas pelas organizações.

O surgimento das organizações trouxe inovações como a integração dos Estados que estão sempre dialogando e se confrontando. Em nome de um compromisso internacional enfrenta-se forças internas que se opõem a dadas decisões. Chega-se a um consenso através das organizações.

As organizações internacionais não são a solução para os problemas mundiais, mas ao longo das ultimas décadas mostraram (ter sucesso, pelo menos, na prevenção de conflitos. Espera-se que ao longo das próximas elas se tornem mais eficazes, buscando a construção de uma sociedade perfeita.

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