PORTAL BOLETIM JURÍDICO                                        ISSN 1807-9008                                        Ano XIII Número 1192                                        Brasil, Uberaba/MG, terça-feira, 02 de setembro de 2014

 

 


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A hierarquia da Lei Complementar e da Lei Ordinária no ordenamento jurídico e o controle de constitucionalidade quando conflitantes


Cristiano V. Fernandes Busto

Advogado, Técnico em Contabilidade e Especialista em Direito Tributário pela Universidade Presbiteriana MACKENZIE.
Email: cristianovfb@aasp.org.br

Inserido em 24/06/2004

Parte integrante da Edição no 82

Código da publicação: 302


A questão da posição hierárquica que a lei complementar e a lei ordinária ocupa no ordenamento jurídico dispõe duas posições doutrinárias divergentes, em que uns sustentam que a lei complementar é hierarquicamente superior à lei ordinária, tida como uma norma intercalar entre a Constituição Federal e a lei ordinária, enquanto outros, que esta hierarquia absolutamente não existe, que se trata apenas de uma relação de competência "ratione materiae", ou seja, é uma questão de reserva legal qualificada.

Alguns dos que sustentam que a lei complementar é hierarquicamente superior, equivocadamente alegam pelo motivo de vir escalonada no artigo 59 da CF antes da lei ordinária, porém, este artigo não dispõe, nem diz expressamente essa hierarquia, tornando, desta forma, esta argumentação infundada.

Defendendo a hierarquia, outros autores dizem que a lei complementar ocupa uma posição intermediária entre a Constituição Federal e a lei ordinária adquirindo assim, superioridade formal. Hugo de Brito Machado [1] diz que "a lei complementar é espécie normativa superior à lei ordinária, independentemente da matéria que regula. Mesmo que disponha sobre matéria a ela não reservada pela constituição, não poderá ser alterada ou revogada".

Já do outro lado, outros autores alegam não haver hierarquia das leis complementares em relação às leis ordinárias. Vítor Nunes Leal [2], diz que "A designação de leis complementares não envolve, porém, como é intuitivo, nenhuma hierarquia do ponto de vista da eficácia em relação às outras leis declaradas não-complementares. Todas as leis, complementares ou não, têm a mesma eficácia jurídica, e umas e outras se interpretam segundo as mesmas regras destinadas a resolver conflitos de leis no tempo".

No entanto, existe hierarquia entre lei complementar e a ordinária em alguns casos e em outros não. O ponto está na observação do fundamento de validade da lei ordinária, ou seja, se uma lei complementar fundamenta a validade de uma lei ordinária, então esta é inferior hierarquicamente a complementar que a valida. Sacha Calmon Navarro Coelho [3] diz que "a lei complementar só é superior às leis ordinárias quando é o fundamento de validez destas". Ainda, José Afonso da Silva [4] confirma o entendimento quando diz que as leis complementares "em regra não são hierarquicamente superiores às leis ordinárias. Todavia, tal hipótese pode acontecer se a lei complementar for o fundamento de validade para as leis ordinárias".

Surge então o problema em saber se uma lei ordinária é ilegal ou inconstitucional quando conflitante com lei complementar.

Pode-se argüir ilegalidade de uma lei ordinária quando esta for inferior a uma lei complementar de natureza normativa, sendo um modo de invalidar a lei sem observância das regras de controle de constitucionalidade, como a exigência de maioria absoluta nos tribunais, e a suspensão da exigibilidade da lei por resolução do Senado. Contudo, conforme o princípio da compatibilidade vertical, nada impede também a argüição de inconstitucionalidade, pois, todas as leis são subordinadas à Constituição Federal devido ao fato desta, estar situada no ápice da imaginária "pirâmide jurídica" hierárquica do ordenamento jurídico.

Assim, observando que seu fundamento de validade ou da norma que a fundamente está na Constituição Federal, para que possa haver plausibilidade jurídica na argumentação de inconstitucionalidade, deve ser observado o preceito formal e o material da lei atacada.

Ao se verificar a constitucionalidade de uma lei, examina-se primeiro se a lei é formalmente constitucional, para somente depois constatar se o dispositivo apreciado é materialmente constitucional, pois se formalmente inconstitucional, por conseqüência, todo seu conteúdo será prejudicado, ou seja, seu conteúdo não terá eficácia, mesmo que seus dispositivos materialmente não afrontem a Constituição.

Paulo de Barros Carvalho [5], quanto ao pressuposto material das leis diz que "se a Constituição prevê expressamente que determinado assunto seja legislado por lei complementar é evidente que este assunto não pode ser tratado por outra espécie de norma. Não pode, portanto, a lei ordinária invadir o campo de atuação destinado à lei complementar. Havendo invasão, ocorre a nulidade restrita ao campo de invasão, por desrespeito a norma constitucional."

A lei ordinária, como o próprio nome intitulado é uma lei comum apta a versar sobre todas as matérias residuais não abrangidas pelo campo material predeterminado na Constituição para a lei complementar, enquanto a lei complementar é aquela em que a Constituição determina sua competência em relação às matérias que tratam, com "quorum" qualificado de maioria absoluta para ser aprovada (artigo 69 da Constituição Federal).

Heleno Torres [6] sobre as peculiaridades da lei complementar em relação à lei ordinária diz que "(...) as leis complementares encontram no sistema constitucional o respectivo campo material predefinido (competência), sob a forma de matérias sujeitas ao princípio de reserva de lei complementar (pressuposto material) e são aprovadas por maioria absoluta (pressuposto formal, art. 69, CF). Eis o quanto as diferem das leis ordinárias."

Deste modo, a diferença mais acentuada existente entre as duas leis, está no "quorum" de aprovação definida no artigo 69 da Constituição Federal, logicamente, entendeu o legislador constituinte que algumas matérias estabelecidas na Constituição Federal careciam de um rigor maior para sua aprovação.

Em regra, uma lei complementar, devido ao rigor de sua aprovação, poderia alterar ou vir a tratar de assunto de competência de lei ordinária, e não o contrário, ou seja, uma lei ordinária vir a alterar ou tratar de matéria de lei complementar, a não ser que, caso uma lei complementar, não obstante o rótulo e o "quorum" qualificado, invadisse esfera própria de lei ordinária, então poderia esta lei ordinária, vir a alterá-la ou até mesmo a revogá-la, pois esta lei complementar seria materialmente ordinária.

Entretanto, deve-se tomar cuidado com casos não explicitados expressamente no dispositivo constitucional sobre a exigência de lei complementar, como o bem observado por Hugo de Brito Machado [7], que adverte, como exemplo, que "o disposto no art. 150, inciso VI, alínea 'c', a dizer que é vedada a instituição de impostos sobre 'patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, inclusive suas fundações, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de educação e de assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei'. A lei aí referida seria ordinária ou complementar? Sabido que cabe à lei complementar regular as limitações ao poder de tributar e que a imunidade é uma típica limitação ao poder de tributar, forçosa é a conclusão de que a lei aí referida só pode ser a complementar".

Nota-se neste caso que cabe à lei complementar tratar desse assunto, como lhe é de competência, não podendo a lei ordinária vir a alterá-la ou revogá-la, porque o assunto é materialmente complementar. Deve ser observado, portanto, sistematicamente se o assunto é materialmente ordinário ou complementar, para só então saber com acerto se uma lei afronta ou não os limites expostos pela Constituição Federal.

Resta, deste modo, concluir com as palavras acertadas de Souto Maior Borges [8] que dividindo a lei complementar em dois grupos distintos "1°) leis complementares que fundamentam a validade de atos normativos (leis ordinárias, decretos legislativos e convênios); e 2°) leis complementares que não fundamentam a validade de outros atos normativos", reconhece a hierarquia superior apenas das do primeiro grupo em relação às leis ordinárias, enquanto as do segundo grupo encontram-se na mesma categoria hierárquica em relação a lei ordinária.

Quanto à constitucionalidade de uma lei ordinária, segundo o princípio da compatibilidade vertical, independentemente que tenha sua validade fundamentada por uma lei complementar, sendo conflitantes, todas são passíveis do controle de constitucionalidade, pois, todas as leis são subordinadas à Constituição Federal. Não impedindo, porém, para invalidar uma lei ordinária, apenas a argüição de ilegalidade quando conflitante com lei complementar normativa que fundamente sua validade.

_____________________________________

[1] "Posição Hierárquica da Lei Complementar", Themis - Revista da ESMEC 1/103.

[2] "Leis Complementares da Constituição" RDA 7/382.

[3] "Curso de Direito Tributário Brasileiro", Pág. 103, 3ª Edição, Ed. Forense, Rio de Janeiro, 1999.

[4] "Aplicabilidade das Normas Constitucionais", Pág. 232, 3ª Edição, Ed. Malheiros, São Paulo, 1998.

[5] "Curso de Direito Tributário", Pág. 204, 14ª Edição, Ed. Saraiva, São Paulo, 2002.

[6] "Funções das Leis Complementares no Sistema Tributário Nacional - Hierarquia de Normas - Papel do CTN no Ordenamento". Revista Diálogo Jurídico, Salvador, CAJ - Centro de Atualização Jurídica, nº. 10, janeiro, 2002.

[7] "Curso de Direito Tributário", Pág. 73, 22ª Edição, Ed. Malheiros, São Paulo, 2003.

[8] "Lei Complementar Tributária", Pág. 83, Ed. RT/EDUC, São Paulo, 1975.

Elaborado em 05/06/2004



Cristiano V. Fernandes Busto
Advogado, Técnico em Contabilidade e Especialista em Direito Tributário pela Universidade Presbiteriana MACKENZIE.
Email: cristianovfb@aasp.org.br
Inserido em 24/06/2004
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