Aspectos gerais do Sistema de Registro de Preços

INTRODUÇÃO

O Sistema de Registro de Preços, amplamente utilizado pela Administração Pública devido às vantagens que, em determinadas situações, proporciona ao contratante, ganhou nova regulamentação a partir da publicação do Decreto n.º 7.892/2013, que revogou os Decretos n.º 3.931/2001 e n.º 4.342/2002.

A necessidade da edição do novo decreto surgiu dos problemas originados durante a vigência dos Decretos n.º 3.931/2001 e n.º 4.342/2002. O que então parecia o caminho para desburocratizar os processos de contratação na Administração Pública, na prática passou a materializar motivos de preocupação e alerta por parte dos órgãos de controle. 

O Tribunal de Contas da União começou a discordar da fraca normatização do Sistema de Registro de Preços quando percebeu que a legislação abria espaço para diversos casos de corrupção. 

2. ASPECTOS GERAIS DO SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS

2.1. Conceito

A Lei n.º 8.666/1993 estabelece em seu art. 15, inciso II, que as compras, sempre que possível, deverão ser processadas por meio de Sistema de Registro de Preços. Considerando que a Lei de Licitações estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, cabe a cada ente federativo estabelecer por decreto a respectiva regulamentação, conforme estabelece o § 3º, do art. 15. Na esfera federal, o assunto é tratado pelo Decreto n.º 7.892/2013, que revogou os Decretos n.º 3.931/2001 e n.º 4.342/2002.

Oportuno mencionar que o § 3º, do art. 15, da Lei n.º 8.666/1993 é autoaplicável. Assim, os estados e municípios podem realizar licitação por meio de registro de preços mesmo sem as respectivas regulamentações por decretos. No entanto, deverão disciplinar no edital da licitação todos os requisitos necessários para realização do certame por Sistema de Registro de Preços.

O Superior Tribunal de Justiça, por intermédio de sua Segunda Turma, São Paulo, proferiu decisão no MS n.º 15.647, transcrito abaixo, no sentido da auto aplicabilidade do referido art. 15 e das limitações possíveis em face do § 3º, art. 15 da Lei n.º 8.666/1993.

"Decisão no MS n.º 15.647

Administrativo - Licitação - Sistema de Registro de Preço: Artigo 15, Lei 8.666/1993 - Limitações.

1. O regime de licitações por registro de preços foi ampliado pelos Decretos Regulamentadores n.ºs 3.931/2001 e 4.342/2002, sendo extensivo não só a compras, mas a serviços e obras.

2. Embora autoaplicável, o art. 15 da Lei 8.666/93 pode sofrer limitações por regulamento estadual ou municipal, como previsto no § 3º.

3. Sociedade de economia mista que, na ausência de norma própria, submete-se aos limites municipais, se não contrariarem eles a Lei de Licitações.

4. Legalidade do Decreto n.º 17.914/93, do Município de São Paulo, que afastou a incidência do registro de preço para a execução de obras.

5. Recurso ordinário improvido."

Para Hely Lopes Meirelles, registro de preços é o sistema de compras pelo qual os interessados em fornecer materiais, equipamentos ou serviços ao poder público concordam em manter os valores registrados no órgão competente, corrigidos ou não, por um determinado período e fornecer as quantidades solicitadas pela Administração no prazo previamente estabelecido. No entanto, é importante ressaltar que a Administração Pública não é obrigada a contratar quaisquer dos itens registrados. Essa é uma característica peculiar do Sistema de Registro de Preços[1].

Segundo Jacoby Fernandes (2008), a definição a respeito do Sistema de Registro de Preços é a seguinte:

“Sistema de Registro de Preços é um procedimento especial de licitação que se efetiva por meio de uma concorrência ou pregão sui generis, selecionando a proposta mais vantajosa, com observância do princípio da isonomia, para eventual e futura contratação pela Administração[2].”

De acordo com Marçal Justen Filho, o Sistema de Registro de Preços pode ser definido da seguinte forma:

"O registro de preços é um contrato normativo, constituído como um cadastro de produtos e fornecedores, selecionados mediante licitação, para contratações sucessivas de bens e serviços, respeitados lotes mínimos e outras condições previstas no edital."

O registro de preços é um contrato normativo, expressão que indica uma relação jurídica de cunho preliminar e abrangente, que estabelece vínculo jurídico disciplinando o modo de aperfeiçoamento de futuras contratações entre as partes[3].

Sistema de Registro de Preços é, portanto, um conjunto de procedimentos para registro formal de preços relativos à prestação de serviços e aquisição de bens, mediante concorrência ou pregão, para contratações futuras. 

É importante esclarecer que o Sistema de Registro de Preços não é considerado uma modalidade de licitação como as previstas no art. 22 da Lei nº 8.666/1993 e no art. 1º da Lei nº 10.520/02, mas um sistema que visa racionalizar as compras e os serviços a serem contratados pela Administração.

Nesse sentido é que a Lei n.º 8.666/1993, inciso I, § 3º, art. 15, estabeleceu que a licitação para registro de preços será realizada na modalidade concorrência, do tipo menor preço. Posteriormente, a Lei n.º 10.520/2002, em seu art. 11, estabeleceu que as compras e contratações de bens e serviços comuns, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, quando efetuadas pelo sistema de registro de preços previsto no art. 15 da Lei n.º 8.666/1993, poderão adotar a modalidade pregão.

Por sua vez, o Decreto n.º 7.892/2013 estabelece, em seu art. 7º, que a licitação para registro de preços será realizada na modalidade concorrência, do tipo menor preço, nos termos da Lei n.º 8.666/1993, ou na modalidade pregão, nos termos da Lei n.º 10.520/2002, e será precedida de ampla pesquisa de mercado. O § 1º, do referido artigo estabelece que o julgamento por técnica e preço poderá ser excepcionalmente adotado, a critério do órgão gerenciador e mediante despacho fundamentado da autoridade máxima do órgão ou entidade.

Como se observa, não se trata o Sistema de Registro de Preços de uma nova modalidade de licitação, haja vista a sua realização estar condicionada à utilização das já existentes modalidades concorrência ou pregão, devendo o instrumento convocatório contemplar, além do estabelecido nos normativos que regulamentam as modalidades licitatórias concorrência e pregão, conforme o caso, o descrito no art. 9º, do Decreto n.º 7.892/2013, que se refere a itens mínimos que o instrumento convocatório para licitação para registro de preços deve abarcar.

"Art. 9º  O edital de licitação para registro de preços observará o disposto nas Leis n.º 8.666, de 1993, e n.º 10.520, de 2002, e contemplará, no mínimo:

I - a especificação ou descrição do objeto, que explicitará o conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado para a caracterização do bem ou serviço, inclusive definindo as respectivas unidades de medida usualmente adotadas;

II - estimativa de quantidades a serem adquiridas pelo órgão gerenciador e órgãos participantes;

III - estimativa de quantidades a serem adquiridas por órgãos não participantes, observado o disposto no § 4º do art. 22, no caso de o órgão gerenciador admitir adesões;

IV - quantidade mínima de unidades a ser cotada, por item, no caso de bens;

V - condições quanto ao local, prazo de entrega, forma de pagamento, e nos casos de serviços, quando cabível, frequência, periodicidade, características do pessoal, materiais e equipamentos a serem utilizados, procedimentos, cuidados, deveres, disciplina e controles a serem adotados;

VI - prazo de validade do registro de preço, observado o disposto no caput do art. 12;

VII - órgãos e entidades participantes do registro de preço;

VIII - modelos de planilhas de custo e minutas de contratos, quando cabível;

IX - penalidades por descumprimento das condições;

X - minuta da ata de registro de preços como anexo; e

XI - realização periódica de pesquisa de mercado para comprovação da vantajosidade.

§ 1º  O edital poderá admitir, como critério de julgamento, o menor preço aferido pela oferta de desconto sobre tabela de preços praticados no mercado, desde que tecnicamente justificado.

§ 2º  Quando o edital previr o fornecimento de bens ou prestação de serviços em locais diferentes, é facultada a exigência de apresentação de proposta diferenciada por região, de modo que aos preços sejam acrescidos custos variáveis por região.

§ 4º  O exame e a aprovação das minutas do instrumento convocatório e do contrato serão efetuados exclusivamente pela assessoria jurídica do órgão gerenciador.    (Incluído pelo Decreto n.º 8.250, de 2.014)"

Pode-se ainda apontar algumas diferenças entre as contratações convencionais e as realizadas por meio do Sistema de Registro de Preços. Enquanto as contratações convencionais elegem a proposta e o fornecedor que melhor atende a interesses específicos da Administração Pública, culminando, na maioria das vezes, ao final do procedimento, na sua contratação; o procedimento administrativo por meio de Sistema de Registro de Preços visa a selecionar a proposta e o fornecedor para contratações não específicas que poderão ser realizadas, por repetidas vezes, durante certo período.

É importante ressaltar que os quantitativos a serem contratados por meio de Sistema de Registro de Preços são desconhecidos a priori. E é essa indefinição que faz com que a contratação via Sistema de Registro de Preços seja vantajosa para a Administração Pública, pois permite que atenda a demandas imprevisíveis, reduza seu volume de estoque, elimine os fracionamentos de despesa, reduza o número de licitações e consequentemente seus custos.

2.2. Hipóteses legais que permitem a utilização do sistema de registro de preços

O art. 3º do Decreto n.º 7.892/2013 esclarece as hipóteses em que a Administração Pública Federal pode utilizar o Sistema de Registro de Preços. Vejamos:

"Art. 3º  O Sistema de Registro de Preços poderá ser adotado nas seguintes hipóteses:

I - quando, pelas características do bem ou serviço, houver necessidade de contratações frequentes;

II - quando for conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou contratação de serviços remunerados por unidade de medida ou em regime de tarefa;

III - quando for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de serviços para atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou a programas de governo; e

IV - quando, pela natureza do objeto, não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração."

(Grifos acrescidos)

Os órgãos e entidades, quando da utilização de licitação para registro de preços, devem fundamentar nos autos do processo, formalmente, em qual das hipóteses estabelecidas pelo art. 3º do Decreto n.º 7.892/2013 está amparada a licitação para Sistema de Registro de Preços.

Lembrando que o disposto no inciso IV, art. 3º, do Decreto n.º 7.892/2013, que prevê a possibilidade de se adotar o sistema de registro de preços quando não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração, não pode ser entendido como uma autorização para que a Administração Pública não defina, ainda que de forma estimativa, as quantidades que poderão vir a ser adquiridas durante a validade da Ata de Registro de Preços. Não é razoável acreditar que o Decreto, com tal dispositivo, tenha objetivado autorizar a Administração a não selecionar a proposta mais vantajosa para aquisição dos bens e/ou serviços e a descumprir princípios constitucionais.

Nesse sentido, o art. 9º do Decreto n.º 7.892/2013 estabelece a obrigatoriedade de o edital fixar as quantidades a serem adquiridas, conforme podemos observar da transcrição feita a seguir:

"Art. 9º O edital de licitação para registro de preços observará o disposto nas Leis n.º 8.666, de 1993, e n.º 10.520, de 2002, e contemplará, no mínimo:

[...]

II - estimativa de quantidades a serem adquiridas pelo órgão gerenciador e órgãos participantes;

III - estimativa de quantidades a serem adquiridas por órgãos não participantes, observado o disposto no § 4º do art. 22, no caso de o órgão gerenciador admitir adesões;

IV - quantidade mínima de unidades a ser cotada, por item, no caso de bens."

Considerando que os pressupostos de admissibilidade de utilização do Sistema de Registro de Preços remetem às contratações estimadas e não obrigatórias, também não seria adequada a realização de licitação por meio desse sistema quando os quantitativos a serem fornecidos e o período de entrega sejam de conhecimento da Administração Pública. Nesse caso, deve-se lançar mão da modalidade pregão em sua forma ordinária, sem registro de preços, caso os bens a serem fornecidos sejam do tipo “comum”.

Quanto ao previsto no inciso II, do art. 3º, do Decreto n.º 7.892/2013 – quando for conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou contratação de serviços remunerados por unidade de medida ou em regime de tarefa, o entendimento é de que para o emprego dessa hipótese a demanda da Administração Pública deve ser estimada e a entrega parcelada não deve apresentar período certo para eventual adimplemento por parte do fornecedor ou prestador de serviços, caso contrário, conforme já descrito, o pregão não deve ocorrer para registro de preços, e sim, na sua forma ordinária.

2.2.1. O que pode ser adquirido

O Sistema de Registro de Preços pode ser utilizado para aquisição de bens ou contratação da prestação de serviços. No entanto, dois aspectos devem ser observados, cumulativamente, à realização de licitação para registro de preços. O primeiro remete às hipóteses permissivas previstas no art. 3º do Decreto n.º 7.892/2013 já abordadas anteriormente.

O segundo aspecto diz respeito à modalidade de licitação a ser utilizada no certame, haja vista haver duas possibilidades: pregão e concorrência. Em relação à primeira possibilidade, cabe destacar que o objeto licitado deve apresentar características de bens e serviços comuns, que são aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital por meio de especificações usuais no mercado.

2.2. Vantagens da utilização do sistema de registro de preços

Diversas vantagens podem ser apontadas como decorrentes da utilização do Sistema de Registro de Preços, entre as quais é possível destacar a evolução significativa da atividade de planejamento organizacional, motivando a cooperação entre as mais diversas áreas, bem como o aumento da eficiência administrativa, já que promove a redução do número de licitações e dos custos operacionais durante o exercício financeiro.

Consequentemente, há maior eficiência logística, haja vista a redução de volume de estoques e do custo de armazenagem, bem como de perdas por perecimento ou má conservação, uma vez que a Administração Pública contrata na medida de suas necessidades, não estando obrigada a adquirir os bens e serviços registrados. 

Embora a Administração Pública não seja obrigada a adquirir o quantitativo registrado, espera-se que as estimativas sejam bem elaboradas, de modo que os fornecedores tenham uma base mais segura para a elaboração das propostas de preço e ganho para a própria Administração.

Notável ainda a possibilidade de maior economia de escala, uma vez que diversos órgãos e entidades podem participar da mesma Ata de Registro de Preços, adquirindo em conjunto produtos ou serviços para o prazo de até 01 (um) ano. É o atendimento ao Princípio da Economicidade.

Podemos mencionar também a celeridade da contratação, o atendimento de demandas imprevisíveis e a desnecessidade de indicação de recursos orçamentários no edital de licitação para registro de preços, devendo ser disponibilizado o orçamento apenas no momento da contratação como vantagens da utilização do sistema. O § 2º, art. 7º, do Decreto n.º 7.892/2013 traz a seguinte regra:

"Art. 7º A licitação para registro de preços será realizada na modalidade de concorrência, do tipo menor preço, nos termos da Lei n.º 8.666, de 1993, ou na modalidade de pregão, nos termos da Lei n.º 10.520, de 2002, e será precedida de ampla pesquisa de mercado.

[...]

§ 2º Na licitação para registro de preços não é necessário indicar a dotação orçamentária, que somente será exigida para a formalização do contrato ou outro instrumento hábil."

No mesmo sentido, a Orientação Normativa AGU N.º 20, de 01 de abril de 2009 dispõe que “na licitação para registro de preços, a indicação da dotação orçamentária é exigível apenas antes da assinatura do contrato”[4].

As vantagens também abrangem os particulares, já que possibilita a participação de pequenas e médias empresas em virtude da entrega ou fornecimento do bem ou serviço registrado ocorrer de forma parcelada.

3. CONCLUSÕES 

O Decreto n.º 7.892/13 promoveu importantes e necessárias mudanças no ordenamento jurídico, pois alterou o procedimento do Sistema de Registro de Preços no sentido de lhe proporcionar maior eficiência.

Como se observou, o Decreto n.º 3.931/01, que anteriormente regulamentava o Sistema de Registro de Preços, mostrou-se ineficiente em medidas de austeridade. A doutrina e jurisprudência convergiam nesse mesmo entendimento, motivo pelo qual o decreto era recorrentemente criticado por parte dos órgãos de controle e pelos demais aplicadores do sistema. 

A edição do Decreto n.º 7.892/13 representou, então, uma tentativa de resolver os problemas que atingiam a probidade do procedimento do Sistema de Registro de Preços, visto que passou a prever mecanismos que mitigassem a permissividade encontrada na legislação anterior.
 

NOTAS:

[1]MEIRELLES, Hely Lopes. Licitação e Contrato Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2006.

[2]FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Sistema de registro de preço e pregão presencial e eletrônico. Belo Horizonte: Fórum, 2008, p. 31.

[3]JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 11. ed. São Paulo: Dialética. 2005. p. 144.

[4] Disponível em: http://www.agu.gov.br/sistemas/site/PaginasInternas/NormasInternas/ListarAtos.aspx?TIPO_FILTRO=Orientacao 

Data da conclusão/última revisão: 07/12/2020