Bens públicos segundo o Código Civil Brasileiro

O art. 99 do Código Civil elenca três categorias de bens públicos: os de uso comum do povo, os de uso especial e os dominicais.

De uso comum do povo são todos aqueles bens de “utilização concorrente de toda a comunidade”[1], usados livremente pela população, o que não significa “de graça” e sim, que não dependem de prévia autorização do Poder Público para sua utilização, como por exemplo, rios, mares, ruas, praças.

Os de uso especial são aqueles destinados ao “cumprimento das funções públicas”[2]. Têm utilização restrita, não podem ser utilizados livremente pela população, sejam eles bens móveis ou imóveis, tais como repartições públicas, veículos oficiais, museus, cemitérios, entre outros.

Já, os dominicais (ou dominiais), são aqueles que integram o patrimônio da Administração Pública (federal, estadual, distrital ou municipal). Patrimônio esse utilizado com fins econômicos, como imóveis desocupados, que não possuem destinação pública. São bens que a Administração Pública utiliza como se fosse o seu “senhorio”, inclusive obtendo renda sobre eles.

Por exclusão, bens dominicais são aqueles que não se enquadram nem sob o título de “uso especial do povo” nem sob “uso especial”.

Essa diferenciação, apesar de fundamental, não é bastante em si mesma para classificar o que são bens públicos.

Segundo Hely Lopes Meirelles, são bens públicos “em sentido amplo, todas as coisas, corpóreas ou incorpóreas, imóveis, móveis e semoventes, créditos, direitos e ações que pertençam, a qualquer título, às entidades estatais, autárquicas, fundacionais e empresas governamentais”[3].

Já, para Celso Antonio Bandeira de Mello, bens públicos “são todos os bens que pertencem às pessoas jurídicas de direito público” e acrescenta ainda, aqueles que, “embora não pertencentes a tais pessoas, estejam afetados à prestação de um serviço público”[4].

Marçal Justen Filho leciona que a “Administração pública é um conjunto de instituições, o que significa a existência de estruturas organizacionais, conjugando a atuação de pessoas para a satisfação de valores. O desempenho das funções institucionais depende de um conjunto de bens que se constituem nos instrumentos materiais de promoção dos fins buscados. Esses bens podem ser indicados, no caso da Administração Pública, como bens públicos”[5].

Ao se referir à Administração Pública como “conjunto de instituições”, subtende-se que são bens públicos aqueles pertencentes tanto à Administração Pública Direta (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), quanto a Indireta (Autarquias, Fundações Públicas, Sociedades de Economia Mista e Empresas Públicas).

Mas, para se afirmar que um bem é público, faz-se necessário definir, primeiro, qual o regime jurídico aplicável a estes bens, posto que por ele saberemos à qual legislação estará subordinado o bem – se regime jurídico público ou privado.

Afirma Marçal Justen Filho que “não existe um regime jurídico único, aplicável a todos os bens públicos e acrescenta que o que existe são variáveis em vista das características dos bens e das finalidades a que se destinam a satisfazer”[6]. Logo, deve-se partir da destinação do bem, ou seja, sua finalidade.

Afetar, segundo Marcus Vinícius Corrêa Bittencourt, significa “conferir uma destinação pública a um determinado bem, caracterizando-o como bem de uso comum do povo ou bem de uso especial, por meio de lei ou ato administrativo”[7]. Ou seja, pelo instituto da afetação, os bens passam a integrar o patrimônio da Administração Pública, passando, a partir daí, a se prestarem à realização de serviços públicos.

A afetação, segundo Marçal Justen Filho, “é a destinação do bem público à satisfação das necessidades coletivas e estatais, do que deriva sua inalienabilidade, decorrendo ou da própria natureza do bem ou de um ato estatal unilateral”[8].

Assim, é possível dizer que um bem privado, destinado à satisfação de necessidades coletivas, será submetido ao regime de direito público, mesmo não sendo um bem público. Significa dizer que, quando um bem particular tem destinação pública, todas as características de bem público restarão preservadas. Nesse caso, o Estado, usando de seu poder extroverso, pode afetar esse bem particular, transformando-o em público, seja em decorrência de lei ou de ato administrativo, como por exemplo, o contrato.

Esse poder extroverso, típico do Estado, consiste, segundo Marcus Vinícius Corrêa Bittencourt, na imperatividade em que “os atos administrativos se impõem a terceiros, independentemente de sua concordância. Quando o Estado atua investido desta qualidade, diz-se que age em virtude de seu ‘poder de império’...”[9]. Significa dizer que ao Estado é permitido constituir unilateralmente obrigações em relação a terceiros.

Desse modo, por exemplo, um serviço terceirizado de transporte, contratado pela Administração Pública, terá o bem utilizado (veículo), considerado bem público, sujeitando-se às regras do direito público durante todo o período em que estiver prestando serviço público, ou seja, durante a vigência do contrato.

Sujeitar-se às regras de direito público, significa que este bem será inalienável, impenhorável e imprescritível, por questão de segurança jurídica e pela preservação do patrimônio público.

Isso não significa transferência de propriedade do bem à Administração Pública, mas, transferência apenas de domínio.

Conclui-se, portanto, que bens públicos não são apenas aqueles elencados no art. 99 do Código Civil, a eles deve-se somar uma quarta categoria, qual seja, bens particulares com destinação pública.

Notas:

[1] JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 704

[2] Ob. Cit., p. 704

[3] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 493

[4] MELLO, Celso A. Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 803

[5] Ob. Cit., p. 700

[6] Ob. Cit., p. 703

[7] BITTENCOURT, Marcus Vinicius Corrêa. Manual de Direito Administrativo, 1ª ed. 2ª Tiragem. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2006, p. 263

[8] Op. Cit., p. 706

[9] Poder Extroverso e Consensualismo na Atividade Administrativa.  Disponível em: <http://www.apriori.com.br/cgi/for/viewtopic.php?p=1421>. Acesso em: 19 fev.2006