Uma análise contextualizada da limitação administrativa à luz da realidade do Município de Bom Jesus de Itabapoana/RJ

Resumo: O objetivo do presente artigo é analisar os requisitos da limitação administrativa como exercício da intervenção do Estado. A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 estabeleceu competências entre os entes federados no que se refere as restrições de utilização das propriedades privadas com intuito de melhor atender o interesse público e o bem-estar social, por meio de uma revisão bibliográfica. Destacando concepções atuais concernentes ao tópico em comento.

Palavras-chave: Intervenção do Estado. Limitação Administrativa. Restrições do Poder Público Municipal.

Abstract: The purpose of this article is to analyze the requirements of administrative limitation as an exercise of state intervention. The Constitution of the Federative Republic of Brazil of 1988 established competences among the federated entities regarding restrictions on the use of private properties in order to better serve the public interest and social welfare through a bibliographical review. Highlighting current conceptions concerning the topic in question.

Keywords: State intervention. Administrative Limitation. Restrictions of the Municipal Public Power.

Sumário: 1 Introdução; 2 A Intervenção do Estado na Propriedade como manifestação do interesse público; 3 Limitação Administrativa em discussão: contornos conceituais e caracterizadores; 4 Espécies de Obrigações advindas da Limitação Administrativa; 5 Uma análise das limitações administrativas à luz da legislação municipal de Bom Jesus do Itabapoana; 6 Conclusão.

1 INTRODUÇÃO

O Estado impõe restrições e condicionamentos razoáveis à propriedade alheia para atender o interesse público. Essa limitação consiste na restrição às faculdades de usar e fruir de bem imóvel, que dá configuração ao direito privado de propriedade, mediante ato administrativo uni lateral de cunho geral. A intervenção estatal na propriedade é fruto do exercício do poder de polícia do Estado e é justificada por dois argumentos: a) cumprimento da função social da propriedade; e b) satisfação do interesse público.

Embora a limitações administrativas imponha deveres de abstenção, não se objetiva por meio delas captar do particular atuações positivas, tendo em vista que  a Carta Magna em seu art. 170, III[4], impõe o princípio da função social da propriedade, que na conformidade do art. 5º , XXIII, cumprirá sua função social, em cujo nome o proprietário é obrigado a prepor seu imóvel a uma função socialmente útil, seja em área urbana, seja em área rural.

A intervenção do Estado no direito de propriedade decorre do princípio basilar da supremacia do interesse público sobre o interesse privado. Com o intuito de limitar direitos individuais, na busca da satisfação de necessidades coletivas, o ente estatal poderá restringir o exercício das atividades privadas na propriedade ou, até mesmo, retirá-la do particular, desde que devidamente justificada a conduta estatal. A limitações administrativas impõem obrigações de caráter geral aos proprietários, em benefício do interesse comum entre os outros membros da sociedade, afetando o poder de usar, gozar e dispor da coisa da maneira que melhor lhe aprouver constitucionalmente assegurado ao dono.

As limitações ao exercício da liberdade e da propriedade correspondem à configuração de sua área de manifestação legítima, sendo, da esfera jurídica da liberdade e da propriedade tuteladas pelo Poder Público. E precisamente esta é a razão pela qual não as limitações administrativas à propriedade não possuem caráter indenizatório. A limitações administrativas, assim como as demais modalidades de intervenção estatal na propriedade, possuem como principal objetivo atender o cumprimento da função social e na satisfação do interesse público. Trata-se do exercício regular do poder de polícia estatal, com a estipulação de restrições e condicionantes à propriedade alheia.

A limitações administrativas, o Poder Público não pretende impedir qualquer obra ou serviço público, mas sim condicionar as propriedades à verdadeira função social que delas é exigida, ainda que em detrimento dos interesses individuais dos proprietários.

2 A INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE COMO MANIFESTAÇÃO DO INTERESSE PÚBLICO

Alexandrino (2017, p. 1119) afirma que entre os séculos XVIII e XIX, a Constituição Federal, viveu-se a hegemonia do liberalismo, que, no campo econômico, apregoava as virtudes da mais ampla liberdade privada para cuja consecução impor-se-ia a quase total ausência de intervenção do Estado na economia e na propriedade. A rigor, o direito de propriedade era considerado, pela doutrina liberal clássica, praticamente um direito absoluto. No entanto, com a evolução da legislação o direito individual de propriedade perdeu a sua supremacia e passou a ceder lugar, em muitos casos, ao interesse social. Mello (2015, p. 842) exibi que não há limitações administrativas ao direito de liberdade e ao direito de propriedade, uma vez que estas simplesmente integram o desenho do próprio perfil do direito, as limitações são direcionadas ao exercício de liberdade e propriedade.

Carvalho (2017, p. 1000) estabelece o entendimento de que o ente público, no exercício da função administrativa, pode exercer o poder de polícia, limitando o exercício de direitos individuais, bem como o uso, gozo e disposição da propriedade, na busca do interesse da coletividade, seguindo o estabelecido pelo artigo 78[5] do Código Tributário Brasileiro. Embora, todo e qualquer cidadão tenha esses direitos sobre sua propriedade particular, o Estado pode intervir no domínio dessa propriedade em nome do interesse popular, reprimindo assim o direito individual do proprietário, em relação à intervenção, José dos Santos Carvalho Filho, defende o seguinte entendimento:

De forma sintética, podemos considerar intervenção do Estado na propriedade toda e qualquer atividade estatal que, amparada em lei, tenha por fim ajustá-la aos inúmeros fatores exigidos pela função social a que está condicionada. Extrai-se dessa noção que qualquer ataque à propriedade, que não tenha esse objetivo, estará contaminado de irretorquível ilegalidade. Trata-se, pois, de pressuposto constitucional do qual não pode afastar-se a Administração (CARVALHO FILHO, 2014, p.813)

Oliveira (2017, s.p.) apresenta que o Estado possui a prerrogativa de impor restrições e condicionamentos razoáveis à propriedade alheia para atender o interesse público. O direito de propriedade, assim como os demais direitos fundamentais, não possui caráter absoluto. Ainda que a propriedade atenda a função social, é possível a intervenção estatal para restringi-la ou condicioná-la de modo a satisfazer o interesse público. No entanto, apenas a propriedade que atende a função social delineada pelo ordenamento jurídico tem status de direito fundamental. Dessa forma, o descumprimento da função social acarreta a aplicação de sanções ao particular, admitindo-se, inclusive, a retirada forçada da propriedade.

Carvalho (2017, p. 1001) determina que em qualquer eventualidade, é inquestionável que a intervenção do Poder Público no direito de propriedade origina-se do princípio básico da supremacia do interesse público sobre o interesse privado. Sendo assim, em virtude da possibilidade de limitar direitos individuais, na busca da satisfação de necessidades coletivas, o ente estatal poderá restringir atividades particulares de uso da propriedade ou, até mesmo, retirá-la do particular, desde que devidamente justificada a conduta estatal, pois, em algumas situações, o particular não utiliza o bem garantindo a sua função social, nestes casos, o ente público poderá promover intervenções, como forma de adequar o uso do bem ao interesse público.

Mello (2015, p. 814) estabelece que a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 mantem uma grande preocupação em preservar os bens jurídicos relacionados ao domínio econômico e social, tanto que os mencionou em diferentes qualidades ou funções. Assim, o empenho em relação à realização da justiça social fez com que comparecesse tanto como princípio da ordem econômica estabelecido pelo artigo 170, onde impõe que “a ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social” (BRASIL, 1988), quanto da ordem social encontrado no artigo 193, expondo que “a ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justiça sociais” (BRASIL, 1988).

Furtado (2016, p. 611) apresenta o entendimento de que as atividades administrativas, estabelecidas pelos artigos 173 e 174 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988[6], observam as regras do mercado, a partir dos princípios da livre iniciativa e da livre concorrência, são admitidas duas modalidades básicas de interferência estatal, a direta que ocorre por meio da criação de empresas públicas e de sociedades de economia mista, intervenção estatal direta onde somente pode ocorrer em caráter excepcional e em situação de subsidiariedade à iniciativa privada; e a indireta onde o Estado exercerá suas funções de forma planejada, não sendo possível ao Estado utilizar qualquer instrumento de intervenção indireta ou exercer qualquer atividade sem que tenha havido o necessário planejamento.

Oliveira (2017, s.p.) estabelece os principais meios de intervenção estatal na economia, primeiramente o planejamento e disciplina, que pode ser conceituado como a programação que tem por propósito selecionar objetivos; em seguida a regulação, que pode ser dividida em três sentidos, a) sentido amplo: que engloba tanto a atuação direta do Estado como o estabelecimento de condições para o exercício de atividades econômicas; b) sentido intermediário: equivale ao condicionamento, coordenação e disciplina da atividade privada; c) sentido restrito: regulação seria somente o condicionamento da atividade econômica por lei ou ato normativo; posteriormente o fomento definido como incentivos estatais, que induzem ou condicionam a prática de atividades desenvolvidas, com o intuito de satisfazer o interesse público; logo a repressão ao abuso do poder econômico onde a Lei Maior reprimi o abuso do poder econômico, elimina a concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros; por fim a exploração direta da atividade econômica sendo livre exercício da atividade econômica, independentemente de autorização estatal, salvo nos casos previstos em lei.

Pantoni (2011, s.p.) conceitua o princípio da livre concorrência consiste, essencialmente, na existência de diversos produtores ou prestadores de serviços. É através dela que se aperfeiçoam as condições de competitividade das empresas, forçando-as ao constante aprimoramento de seus métodos tecnológicos, dos seus custos. A livre iniciativa é definida por ser a projeção da liberdade individual no plano da economia, ou seja, plano da produção, circulação e distribuição das riquezas, assegurando a livre escolha das profissões e das atividades econômicas, bem como a utilização dos meios mais apropriados à consecução dos fins desejados.

Varella (2010, s.p.) afirma que com o desenvolvimento das atividades empresarias e diante da necessidade de coibir a prática de abuso do poder econômico e concorrência desleal, o legislador preocupou-se em garantir a proteção do trabalho humano e a preservação da dignidade da pessoa humana. A valorização do trabalho humano consiste em legitimidade da ordem construída sobre um empenho constante e permanente em promover a dignidade do trabalho do homem no desenvolvimento e progresso de uma atividade econômica.

Mello (2015, p. 836) disserta sobre a ordem social, afirmando que esta encontra-se estabelecida pelo artigo 193 da Lei Maior, com o seguinte texto, “Art. 193. A ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justiça sociais” (BRASIL, 1988). Demostrando claramente que para o legislador o objetivo primordial é o atendimento da Justiça social e a prioridade não é a satisfação dos interesses do capital, mas os interesses do trabalho.

Furtado (2016, p. 613) afirma que independentemente da maneira de intervenção utilizada pelo Poder Público na ordem econômica, dois aspectos devem ser observados no que diz respeito à postura a ser adotada pelo Estado no processo de intervenção: a subsidiariedade da intervenção estatal em relação aos agentes privados; e a necessidade de cooperação entre os diversos agentes, públicos e privados, que atuam na ordem econômica. A intervenção do Poder Público é um dos mecanismos que o Estado se utiliza para prevalecer o direito do interesse público sobre o particular quando necessário para atender ao bem estar comum se o proprietário não respeitar a função social, o Estado detém o poder jurídico de nela intervir e até de suprimi-la, se esta providência se necessário for para ajustá-la aos fins constitucionais assegurados.

Alexandrino (2017, p. 1121) entende que o Estado dispõe de uma grande quantidade de instrumentos jurídicos passíveis de utilização para o cumprimento do seu dever constitucional de assegurar que a propriedade cumpra a sua função social. Em geral, esses instrumentos implicam limitações ou condicionamentos ao exercício dos poderes inerentes ao domínio, hipóteses a que a doutrina se refere como "intervenção restritiva". Especificamente no caso da desapropriação, entretanto, não se tem apenas uma limitação, e sim a perda da propriedade, que é transferida, de regra, para o domínio público. A desapropriação, por esse motivo, é classificada como "intervenção supressiva".

Carvalho Filho (2014, s.p.) endente que podem ser admitidas duas formas básicas de intervenção do Poder Público, considerando a natureza e os efeitos desta em relação à propriedade em intervenção supressiva, que é tida quando o Estado, valendo-se da supremacia que sobre o particular, transfere para si a propriedade de terceiro, em virtude de algum interesse público previsto na lei. E em seguida a intervenção restritiva que é aquela em que o Estado impõe restrições e condicionamentos ao uso da propriedade, sem afasta-la de seu dono, no entanto, não poderá utilizá-la para fins particulares, devendo obedecer às restrições estabelecidas pelo Poder Público, e como obrigação conservar a propriedade em sua esfera jurídica. Podendo ser exercida nas modalidades de servidão administrativa; a requisição; a ocupação temporária; as limitações administrativas; o tombamento.

Oliveira (2017, s.p.) apresenta que as intervenções do Poder Público sobre a propriedade privada podem ser divididas em duas categorias, sendo a primeira a intervenções restritivas ou brandas, quando o Estado impõe restrições e condições à propriedade, sem retirá-la do seu titular, podendo esse ser dividido pelas seguintes espécies: servidão, requisição, ocupação temporária, limitações e tombamento; a segunda, intervenções supressivas ou drásticas, onde o Estado retira a propriedade do seu titular originário, transferindo-a para o seu patrimônio, com o objetivo de atender o interesse público, a efetivação dessa intervenção ocorre por meio das diferentes espécies de desapropriações.

            Alexandrino (2017, p. 1122) conceitua servidão administrativa como o direito real público que autoriza o Poder Público a usar da propriedade imóvel para permitir a execução de obras e serviços de interesse coletivo, sendo três, as características fundamentais deste instituto: ônus real, incidente sobre um bem com a finalidade de permitir uma utilização pública. Di Pietro (2014, p. 143) estabelece os pressupostos da requisição administrativa, sendo um procedimento unilateral e autoexecutório, pois independe da concordância do particular e da prévia intervenção do Poder Judiciário; é em regra oneroso, sendo a indenização creditada posteriormente. Mesmo em tempo de paz, só se justifica em caso de perigo público iminente.

            Mello (2015, p. 934) discrimina o conceito a modalidade de intervenção estadual, o tombamento, como a intervenção administrativa na propriedade pela qual o Poder Público remete determinados bens à sua perene conservação para preservação dos valores culturais ou paisagísticos neles encarnados. Seguidamente define a desapropriação como o procedimento pelo qual o Poder Público, fundamentado no interesse social, retira alguém de um bem certo, normalmente adquirindo para si, em caráter originário, mediante indenização prévia, justa e pagável em dinheiro, salvo no caso de certos imóveis urbanos ou rurais, em que, por estarem em desacordo com a função social legalmente caracterizada para eles, a indenização far-se-á em títulos da dívida pública, resgatáveis em parcelas anuais e sucessivas, preservado seu valor real.

Santos (2012, p. 751) trata a ocupação temporária como uma forma de limitação do Estado sobre propriedade privada que se caracteriza pela utilização transitória, gratuita ou remunerada, de imóvel de propriedade particular, com o intuito de atender o interesse público. A instituição da ocupação temporária tem por objetivo possibilitar ou simplesmente facilitar a execução de obras e serviços públicos, permitindo para tanto a utilização provisória de, normalmente, parcelas de imóveis particulares. Posteriormente constitui o instituto da limitação administrativa como uma das modalidades de intervenção restritiva, que têm por objeto bens especí?cos, individualizados, as limitações administrativas alcançam de uma só vez inúmeros bens, pois são impostas genericamente a todos os proprietários que se encontrem enquadradas em situações previamente estabelecidas em lei.

3 LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA EM DISCUSSÃO: CONTORNOS CONCEITUAIS E CARACTERIZADORES

Oliveira (2017, s.p.) conceitua as limitações administrativas como restrições estatais estabelecidas por atos normativos à propriedade, que acarretam obrigações negativas e positivas aos respectivos proprietários, com o objetivo de atender a função social da propriedade as limitações delimitam o perfil do direito de propriedade, pois a propriedade somente será considerada direito fundamental se atender à função social que será estabelecida por meio de atos normativos. Quando efetivada após a aquisição da propriedade, a limitação é considerada modalidade de intervenção branda.

Di Pietro (2006, p. 145) define limitação administrativa como medidas de caráter geral, impostas com fundamento no poder de polícia do Estado, gerando para os proprietários obrigações positivas ou negativas, com o fim de condicionar o exercício do direito de propriedade ao bem-estar social, onde o Estado, no exercício de sua soberania, intervém na propriedade privada, visando o bem-estar social. Hely Lopes Meirelles apresenta o conceito de limitação administrativa como toda imposição geral, gratuita, unilateral e de ordem pública condicionadora do exercício de direitos ou de atividades particulares às exigências do bem-estar social. Derivam do poder de polícia e se exteriorizam em imposições unilaterais e imperativas, sob a tríplice modalidade positiva, negativa ou permissiva.

Limitação administrativa é toda imposição geral, gratuita, unilateral e de ordem pública condicionadora do exercício de direitos ou de atividades particulares às exigências do bem-estar social.

As limitações administrativas são preceitos de ordem pública. Derivam, comumente, do poder de polícia inerente e indissociável da Administração e se exteriorizam em imposições unilaterais e imperativas, sob a tríplice modalidade positiva (fazer), negativa (não fazer) ou permissiva (deixar fazer). No primeiro caso, o particular fica obrigado a realizar o que a Administração lhe impõe; no segundo, deve abster-se do que lhe é vedado; no terceiro, deve permitir algo em sua propriedade. (MEIRELLES, 2006, p.601)

Uma característica significativa da limitação administrativa é a gratuidade, e nesse sentido apresenta Carvalho Filho (2014, p.813): “Sendo imposições de caráter geral, as limitações administrativas não rendem ensejo à indenização em favor dos proprietários. [...] Não há sacrifícios individualizados, mas sacrifícios gerais a que se devem obrigar os membros da coletividade em favor desta”. Santos (2012, p.756) demonstra que as principais características das limitações administrativas, “as limitações administrativas são instituídas através de leis ou atos normativos de caráter geral; têm caráter de de?nitividade; o motivo das limitações administrativas é constituído por interesses públicos abstratos; ausência de indenizabilidade”.

Alexandrino (2017, p. 1130) define as características encontradas na conceituação da limitação administrativa em relação às demais modalidades de intervenção estadual. Inicialmente apresenta a característica de ser atos legislativos ou administrativos de caráter geral, quando, todas as demais formas interventivas decorrem de atos singulares, com indivíduos determinados; seguidamente apresenta caráter de definítívidade, sendo semelhante ao das servidões, mas diverso da natureza da requisição e da ocupação temporária; seguidamente a finalidade das limitações administrativas é vinculado a interesses públicos abstratos, sendo que nas demais formas interventivas, o objetivo é sempre a execução de obras e serviços públicos específicos; por fim, a ausência de indenização, nas outras formas, pode ocorrer indenização quando há prejuízo para o proprietário.

Carvalho Filho (2014, p. 843) constitui, os aspectos de grande relevância para se definir a natureza jurídica da limitação administrativa, inicialmente devem ser observados os atos exercidos pelo Poder Público que impõem as obrigações, aos proprietários no sentido das limitações e devem ser estabelecidos por leis ou por atos administrativos normativos. Serão eles sempre gerais, pois, as limitações se destinam a um grupamento de propriedades em que é dispensável a identificação. Em seguida outro aspecto relevante consiste na distinção que alguns doutrinadores fazem sobre limitação e restrição do direito. A restrição refere-se ao exercício em si das faculdades inerentes ao conteúdo do direito; a limitação, integra o próprio direito de propriedade tendo sua dimensão jurídica condicionada pelas várias limitações impostas no ordenamento jurídico.

Medeiros (2015, s.p.) expõe características da limitação administrativa, onde essa deve ser geral e direcionada a propriedades indeterminadas. Para situações particulares que conflitem com o interesse público, não deve ser empregada a limitação administrativa pelo Poder Público pois, possuem a característica de gratuidade e a generalidade da medida protetora dos interesses da coletividade. As restrições podem atingir não só a propriedade imóvel e seu uso como quaisquer outros bens e atividades particulares que possuem relação com o bem-estar social, com os bons costumes, com a segurança e a saúde da coletividade, com o sossego e a higiene da cidade e até mesmo com a estética urbana.

Carvalho (2017, p. 1041) determina que pelo fato de a limitação administrativa impor restrições caráter normativo e geral a propriedades indeterminadas, a princípio, não geram danos específicos; logo, não ensejam o dever de indenização do proprietário do bem, sendo assim, mera restrição aplicável a todas as propriedades, não havendo a configuração de prejuízo individual de determinado patrimônio.

Carvalho Filho (2012, s.p.) esclarece que em relação à competência para proceder à intervenção na propriedade, faz necessário distinguir a natureza da forma interventiva primeiramente. A Constituição é a fonte para tal atividade, que em diversos momentos termina a partilha de competências entre as pessoas federativas. A competência para legislar sobre direito de propriedade, desapropriação e requisição é da União Federal[7]. Diferentemente é tratada a competência para legislar sobre as restrições e os condicionamentos ao uso da propriedade, essa é direcionada à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, tudo em conformidade com o sistema de divisão de atribuições estabelecido na Constituição.

Marcelo Alexandrino (2017, p.1128) comenta sobre a competência na estipulação da restrição das atividades individuais sobre a propriedade ao afirmar que “as limitações administrativas ao uso da propriedade particular podem ser expressas em lei ou regulamento de qualquer das três entidades estatais, por se tratar de matéria de Direito Público, da competência federal, estadual e municipal”. Reforçando a competência na imposição da limitação, o doutrinador Mário Sergio dos Santos, trata da seguinte maneira:

As limitações administrativas podem ser instituídas por qualquer das pessoas federativas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), a depender do rol de competências constitucionais de cada uma delas, mas sempre através de lei ou ato normativo de caráter geral. Assim, se houver uma limitação administrativa no Plano Diretor de determinado Município, todos os imóveis situados na área urbana do referido Município deverão observar a limitação legal, inclusive aqueles pertencentes às demais pessoas políticas. (SANTOS, 2012, p. 755)

Carvalho (2017, p. 1040) esclarece o fato de que o Município deverá elaborar uma lei que discrimine quais áreas municipais se sujeitarão a restrições, tomando por base que o direito de preempção será exercido sempre que o Poder Público necessitar de áreas para regularização fundiária; execução de programas e projetos habitacionais de interesse social; constituição de reserva fundiária; ordenamento e direcionamento da expansão urbana; implantação de equipamentos urbanos e comunitários; criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes; criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental ou proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico. Nestes casos, a lei poderá determinar a incidência do direito por, no máximo, cinco anos. Após este prazo, somente se admitirá nova lei instituindo o direito de preempção sobre a mesma área depois de respeitado o prazo de um ano de carência.

Alexandrino (2017, p. 1120) afirma que em relação as políticas públicas, o legislador expressamente determinou o atendimento da função social da propriedade privada urbana estabelecida pelo plano diretor municipal, conforme a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 estabelece em seu artigo 182, § 2.º, que “a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor” (BRASIL, 1988). Não sendo a função social da propriedade privada atendida, a própria Lei Maior confere ao município poderes de intervenção na propriedade particular, a fim de obrigar o proprietário a providenciar a sua adequada utilização.

4 ESPÉCIES DE OBRIGAÇÕES ADVINDAS DA LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA

Di Pietro (2014, p. 133) informa que a atividade restritiva estatal começou a ser exercida por meio do poder de polícia, que consiste em um o instrumento no qual é assegurado o interesse da coletividade, mediante a restrição dos direitos individuais que com ele colidem. No entanto, o poder de polícia sofreu uma vasta modificação, no que se refere a maneira de aplicação de suas atividades restritivas, enquanto originariamente somente justificava a imposição de obrigações de não fazer, passou, com o tempo, a impor obrigações de fazer, ou seja, a impor o dever de utilizar o bem.

Medeiros (2015, s.p.) afirma que a limitações administrativas derivam do poder de polícia da Administração e se firmam na imposição de obrigações aos particulares no exercício de seus direitos de proprietários com a finalidade de assegurar que a propriedade atenda sua função social, sendo essas, obrigações de fazer ou positivas, onde o particular fica adstrito a realizar o que a Administração lhe impõe, seguidamente a obrigações de deixar de fazer ou obrigações negativas, na qual deve o proprietário abster-se do que lhe é vedado, por fim as obrigações de não fazer ou de permitir, nessas o particular deve permitir algo em sua propriedade.

Carvalho Filho (2015, p. 833) apresenta que por meio das limitações administrativas o Poder Público impõe aos proprietários indeterminados obrigações positivas, negativas ou permissivas, para o fim de condicionar as propriedades ao atendimento da função social. Tendo como exemplo de obrigação positiva aos proprietários a que impõe a limpeza de terrenos ou a que impõe o parcelamento ou a edificação compulsória. Em relação às obrigações negativas, tem-se o caso da proibição de construir além de determinado número de pavimentos. Por fim, a obrigações permissivas, onde o proprietário tem que tolerar a ação administrativa, tendo como exemplo a permissão de vistorias em elevadores de edifícios e ingresso de agentes para fins de vigilância sanitária.

Di Pietro (2014, p. 133) diferencia as obrigações positivas e negativas, como aspectos a serem observados ao tratar do poder de polícia e interpretam da função social, em relação ao aspecto negativo, a função social abrange as limitações impostas ao exercício da propriedade com os mais diversos objetivos, segurança, saúde, economia popular, proteção ao meio ambiente, ao patrimônio histórico e artístico nacional; sob o aspecto positivo, estabelece a obrigação de fazer, sendo essa, o dever de utilização da propriedade.

Alexandrino (2017, p. 1131) apresenta alguns exemplos da atividade restritiva de limitações administrativas do Estado sobre a propriedade privada urbana, tendo assim, a obrigação de observar o recuo de alguns metros das construções em terrenos urbanos; a proibição de desmatamento de parte da área de floresta em cada propriedade rural; obrigação imposta aos proprietários de efetuarem limpeza de terrenos ou a que impõe o parcelamento ou a edificação compulsória do solo; proibição de construir além de determinado número de pavimentos.

Carvalho Filho (2015, p. 833) apresenta como mais uma forma de limitação administrativa de natureza urbanística, o direito de preempção municipal, no qual estabelece ao Município preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares. Sondo que o exercício desse direito depende de lei municipal, prevista no plano diretor, onde delimite as áreas em que poderá incidir o direito. Ademais, o prazo de vigência do direito não pode ser superior a cinco anos, embora possa ser renovado a partir de um ano após o prazo inicial de vigência conforme previsto no art. 25, § 1º, da Lei 10. 257 de 2001.

Art. 25. O direito de preempção confere ao Poder Público municipal preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares.

§ 1o Lei municipal, baseada no plano diretor, delimitará as áreas em que incidirá o direito de preempção e fixará prazo de vigência, não superior a cinco anos, renovável a partir de um ano após o decurso do prazo inicial de vigência.

§ 2o O direito de preempção fica assegurado durante o prazo de vigência fixado na forma do § 1o, independentemente do número de alienações referentes ao mesmo imóvel. (BRASIL, 2001)

Carvalho Filho (2015, p. 834) destaca, ainda, a limitação referente ao estudo de impacto de vizinhança, previsto no art. 36 do Estatuto das Cidades, “Art. 36. Lei municipal definirá os empreendimentos e atividades privados ou públicos em área urbana que dependerão de elaboração de estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) para obter as licenças ou autorizações de construção”. O legislador atribuiu à lei municipal a possibilidade de definir os empreendimentos e atividades privados ou públicos em área urbana mediante analise dos efeitos positivos e negativos sobre a qualidade de vida da população local, bem como a analisar aspectos de política urbana. Cuida-se aqui de limitação que impõe obrigação de suportar a determinados proprietários, para o fim de ser preservada a ordem urbanística da cidade.

5 UMA ANÁLISE DAS LIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS À LUZ DA LEGISLAÇÃO MUNICIPAL DE BOM JESUS DO ITABAPOANA

Bahia (2017, p. 263)  apresenta que a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 mediante o artigo 30[8], proporcionou aos municípios natureza de ente federativo autônomo, dotado da capacidade de auto governo, onde elegem os seus prefeitos e os seus vereadores; capacidade de auto-organização, firmando uma lei orgânica própria; capacidade de auto legislação, que elabora as leis municipais sobre áreas que são reservadas à sua competência exclusiva e suplementar; capacidade de autoadministração, onde possui a existência de uma Administração Pública municipal própria, para manter e prestar os serviços de interesse local; por fim a capacidade de autonomia tributária e financeira, possibilitando a instituição de tributos próprios para aplicação de suas rendas.

Alexandrino (2017, p. 350) menciona que a Carta Magna estabeleceu competência aos municípios, podendo essas serem divididas de duas maneiras, inicialmente competência legislativa corresponde à competência exclusiva para legislar sobre assuntos de interesse local e à competência suplementar em relação a competência federal e estadual, no que couber; seguidamente a competência administrativa, que autoriza o município a atuar sobre os assuntos de interesse local, identificados a partir do princípio da predominância do interesse. Sendo que, no uso de competência suplementar, podem os municípios suprir as lacunas da legislação federal e estadual, regulamentando as respectivas matérias para ajustar a sua execução às peculiaridades locais. No uso dessa competência suplementar, não poderão os municípios contraditar a legislação federal e estadual existente, tampouco extrapolar a sua competência para disciplinar, assuntos de interesse local.

Ferreira (2010, s.p.) afirma que o Estatuto das Cidades, Lei 10.257 10 de julho de 2001, estabelece, entre outros, que o Plano Diretor deve conter os instrumentos urbanísticos a serem utilizados no parcelamento ou edificação compulsórios para a aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial progressivo no tempo e a desapropriação para fim de reforma urbana. Takoi (2012, s.p.) infirma que a Lei 10.257/2001 não defini a função social da propriedade privada urbana, somente com a utilização econômica, mas também exige que atenda às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas inclusive as diretrizes do referido estatuto.

Alexandrino (2017, p. 963) afirma que compete ao município estabelecer a política de desenvolvimento urbano, mediante aprovação do chamado plano diretor, obrigatório para as municipalidades com mais de vinte mil habitantes, com o objetivo de ordenar o desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o interesse social de seus habitantes.  Nos termos do art. 182 da Lei Maior, o Poder Público municipal pode, mediante lei específica incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, o Estatuto da Cidade, que o proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento.

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.

§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

§ 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro (BRASIL, 1988).

Moraes (2014, p. 296) afirma que o município estabelecerá seu Plano Diretor, mediante o qual organizará os órgãos da Administração, a relação entre os órgãos do Executivo e Legislativo, disciplinando a competência legislativa do Município, observadas as peculiaridades locais, bem como sua competência comum, disposta no art. 23[9] da Constituição Federal, e sua competência suplementar, disposta no art. 30, II da Carta Magna; além de estabelecer as regras de processo legislativo municipal e toda regulamentação orçamentária. Machado (2007, apud, Ferreira, 2009, s.p.) conceitua o plano diretor como um conjunto de normas obrigatórias, elaborado por lei municipal específica, integrando o processo de planejamento municipal, que regula as atividades e os empreendimentos do próprio Poder Público Municipal e das pessoas físicas ou jurídicas, de Direito Privado ou Público, a serem levados a efeito no território municipal.

6 CONCLUSÃO               

Em relação à competência para exercer o poder de polícia, a Constituição Federal de 1988 conferiu o poder de regular a matéria. Na verdade, os assuntos de interesse nacional ficam sujeitos à regulamentação e policiamento da União; as matérias de interesse regional sujeitam-se às normas e à polícia estadual; e os assuntos de interesse local subordinam-se aos regulamentos edilícios e ao policiamento administrativo municipal. É de competência municipal estabelecer a política de desenvolvimento urbano, mediante aprovação do chamado plano diretor, obrigatório para as municipalidades com mais de vinte mil habitantes, com o objetivo de ordenar o desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o interesse social de seus habitantes. A Lei Orgânica de Bom Jesus do Itabapoana determina os principais objetivos a serem traçados pelo município assim como a função social pretendida pela cidade.

O Plano Diretor do município de Bom Jesus do Itabapoana, por sua vez, estabelece as normas a serem criadas para regulamentar o serviço público urbano, a legislação urbanística e ambiental complementar, Lei de uso e ocupação do solo urbano; Lei de parcelamento do solo urbano; Lei de Estudo de Impacto de Vizinhança; Código de Obras; Código de Posturas; Código de Meio Ambiente que apresentam algumas restrições a serem empregadas sobre as propriedades públicas e particulares.

REFERÊNCIAS

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SANTOS, Mauro Sérgio dos. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro-RJ: Forense, 2012.

[4] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Promulgada em 05 de outubro de 1988. Disponível em: . Acesso em 24 set. 2017.Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: III - função social da propriedade;

[5] BRASIL. Código Tributário Nacional. Promulgada Lei nº 5.172 de 25 de outubro de 1966. Disponível em: . Acesso em 27 set. 2017. Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de intêresse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder

[6] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Promulgada em 05 de outubro de 1988. Disponível em: . Acesso em 02 set. 2017. Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo. Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.

[7] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Promulgada em 05 de outubro de 1988. Disponível em: . Acesso em 27 set. 2017. Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho; II - desapropriação; III - requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra;

[8] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Promulgada em 05 de outubro de 1988. Disponível em: . Acesso em 02 de out. 2017. Art. 30. Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual; V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental; VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população; VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

[9]BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Promulgada em 05 de outubro de 1988. Disponível em: . Acesso em 02 de out. 2017 Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público; II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência; III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural; V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência; V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação, à ciência, à tecnologia, à pesquisa e à inovação; VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII - preservar as florestas, a fauna e a flora; VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar; IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico; X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos; XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios; XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito. Parágrafo único. Lei complementar fixará normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. 

Data da conclusão/última revisão: 1/2/2018