RESUMO: Este artigo teve como questão principal a discussão sobre a possibilidade de aplicação da lei de improbidade administrativa aos agentes políticos perante a sua forma de responsabilização. O objetivo geral e também um dos objetivos específicos foi verificar se existe, de fato essa possibilidade de aplicação, salientando a aplicação da lei de improbidade administrativa conjuntamente com a lei de crimes de responsabilidade. O destaque deste tema para a área de estudo situa-se na exploração dos conceitos que em geral, mantêm, o ordenamento jurídico brasileiro, sendo eles tanto o Direito Administrativo, quanto o Direito Político. Foi desenvolvida uma pesquisa exploratória com abordagem qualitativa, cujo lado metodológico é de procedimento bibliográfico descritivo realizados em artigos, livros e periódicos. Conclui-se que, com a comparação feita entre os instrumentos normativos ser possível a aplicação da lei de improbidade administrativa aos agentes políticos, já que a referida Lei conjuntamente com a Lei de Responsabilidade Política tem aplicações jurídicas diversas, havendo uma aplicação mútua de ambos os institutos regimentais.    

Palavras-chave: Improbidade Administrativa. Aplicação. Responsabilização. Agentes Políticos.

RESUMEN: Este artículo ha tenido como cuestión principal la discusión sobre la posibilidad de aplicación de la ley de improbidad administrativa a los agentes políticos frente a su forma de responsabilización. El objetivo general y también uno de los objetivos específicos fue verificar si existe, de hecho esa posibilidad de aplicación, destacando la aplicación de la ley de improbidad administrativa junto con la ley de crímenes de responsabilidad. El destaque de este tema para el área de estudio se sitúa en la explotación de los conceptos que en general, sostienen, el ordenamiento jurídico brasileño, siendo ellos tanto el Derecho Administrativo, como el Derecho Político. Se ha desarrollado una investigación exploratoria con enfoque cualitativo, cuyo lado metodológico é de procedimiento bibliográfico descriptivos realizados en artículos, libros y periódicos. Se concluye que con la comparación hecha entre los instrumentos normativos es posible la aplicación de la ley de improbidad administrativa a los agentes políticos, ya que la referida Ley conjuntamente con la Ley de Responsabilidad Política tiene aplicaciones jurídicas diversas, habiendo una aplicación mutua de ambos institutos regimentales.

Palabras-clave: Improbidad Administrativa. Aplicación. Responsabilización. Agentes Políticos.

SUMÁRIO: INTRODUÇÃO; 1 DA DEFINIÇÃO DE AGENTES POLÍTICOS; 1.1 Dos atos que configuram improbidade administrativa; 2 AS NATUREZAS JURÍDICAS DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA; 2.1 Da natureza cível; 2.2 Da natureza penal; 2.3 Da natureza administrativa; 3 DO CONFRONTO COM OS CRIMES DE RESPONSABILIDADE; CONSIDERAÇÕES FINAIS; REFERÊNCIAS.

INTRODUÇÃO

O ordenamento jurídico brasileiro em sua essência é composto por princípios que norteiam e baseiam as aplicações normativas ao caso concreto. Pode-se destacar, entre tantos, o princípio da moralidade administrativa, princípio fundamental quando o assunto é a correta e honesta conduta de atuação por parte do agente administrativo.

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 - (CRFB/1988), em seu artigo 37, caput, elenca uma série de princípios necessários a serem observados para o desenvolvimento legal da conduta do ente administrativo. Percebe-se que o agente administrativo, além de observar estritamente os princípios ali impostos, deverá atender ainda critérios morais e éticos para um bom gerenciamento da atividade pública. (BRASIL, 1988)

Visto a importância desse assunto, o legislador constitucional ainda em seu artigo 37, parágrafo 4º, determinou sanções aos agentes públicos que agirem com improbidade no exercício de seu cargo administrativo. Essas resultam da prática de algum ato contrário a lealdade, a honestidade e a boa-fé da administração pública que, por sua vez, resulta em algum prejuízo ao ente administrativo.   

Tendo em vista a necessidade da observância dos princípios, bem como os preceitos constitucionais impostos, cria-se então um instrumento normativo reparatório denominado de Lei nº. 8.429/92,  lei de improbidade administrativa (LIA).

O presente artigo objetiva, a partir dos debates doutrinários, verificar a possibilidade da aplicação da LIA aos agentes políticos, uma vez que a presente norma regula bem como, define e caracteriza as condutas e, consequentemente, os atos que importem na prática da improbidade administrativa.

Por outro lado, dada a importância da aplicação da norma destacada, diversas indagações passaram existir no campo aplicacional desse instituto aos agentes políticos.

Para alguns autores (GARCIA; ALVES, 2014, DELGADO, 2002) é sustentado ser perfeitamente possível a aplicação da LIA aos agentes políticos já que a utilização dessa norma se preocupa com a reparação do dano causado à administração pública, não possuindo assim qualquer semelhança com a norma de responsabilização política.

Já para outros autores (FERRARESI, 2011, CAPEZ, 2015), defendem que não é possível tal aplicação da Lei frente ao ato ímprobo praticado pelos agentes políticos, uma vez que estes, por sua natureza especial, estariam sujeitos a uma responsabilidade política pelo crime praticado já previsto pela Lei 1.079/50 (Lei dos Crimes de Responsabilidade) tendo em vista tratar-se de natureza penal de ambos os institutos.

Contudo, o presente trabalho propõe, a partir noções iniciais de agentes políticos e ato de improbidade administrativa confrontar os argumentos favoráveis e desfavoráveis sobre a aplicação LIA aos agentes políticos. Para tanto, o trabalho em tela encontra-se amparado pelo método dedutivo cuja pesquisa é de caráter bibliográfico.

De início, serão abordados os entendimentos conceituais e aplicacionais sobre a noção de agente políticos e ato ímprobo na esfera administrativa. Em seguida, caracteriza-se a natureza jurídica da LIA a fim de que se possa destacar inicialmente os argumentos favoráveis e desfavoráveis quanto à aplicação da referida Lei. Por fim, enfatiza-se a partir de correntes doutrinárias e jurisprudenciais a possibilidade de aplicação da lei de improbidade administrativa aos agentes políticos.

1 DA DEFINIÇÃO DE AGENTES POLÍTICOS.

A pesquisa doutrinária revela que o entendimento conceitual de agentes políticos não é uma das lições mais fáceis. Destaca-se duas espécies de lições doutrinárias, a primeira relacionada a um conceito extensivo de agentes políticos e a segunda pertencente a um conceito restritivo da palavra agentes políticos.

Para Hely Lopes Meirelles (2009), no sentido extensivo, os agentes políticos seriam participantes atribuídos de determinações como cargos, mandatos ou comissões, que por sua vez cumpririam tais mandamentos com base no dever legal, assim os agentes políticos são: “(...) os componentes do governo nos seus primeiros escalões, investidos de cargos, funções, mandatos ou comissões, por nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de atribuições constitucionais.” (MEIRELLES, 2009, p. 77). Os mesmos, no limite de sua liberdade de atuação, são todos aqueles que exercem função pública como as governamentais, judiciais e administrativas pautadas nas matérias de sua atribuição que, por sua vez, são reguladas por um limite constitucional de atuação.

Dessa forma, para esse tipo de entendimento, os agentes políticos se revelam como detentores públicos da própria administração e governo, atuando de forma limitada em sua jurisdição bem como, em obediência constitucional. (MEIRELLES, 2009)

Por outro lado, os adeptos do conceito mais restrito, doutrina dominante, definem como aqueles participantes da instituição política, sendo assim, um titular integrante da organização estatal, nesse sentido explica e classifica Celso Antônio de Mello tal assunto:  

Agentes Políticos são os titulares dos cargos estruturais à organização política do país, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouço constitucional do Estado, o esquema fundamental do Poder. Daí que se constituem nos formadores da vontade superior do Estado. São agentes políticos apenas o Presidente da República, os Governadores, os Prefeitos e respectivos vices, os auxiliares imediatos dos chefes de Executivo, isto é, Ministros e Secretários das diversas Pastas, bem como os Senadores, Deputados federais e estaduais e os Vereadores. (MELLO, 2012, p. 251-252).

Destaca-se que os agentes políticos, no que diz respeito ao entendimento da palavra, estão ligados de forma inerente sob dois aspectos, o primeiro ao governo, no sentido de ser uma entidade e o segundo a própria função política sendo entendida como o exercício de sua atividade. Além do mais, são pessoas que exercem função típica de governo e consequentemente são detentores de mandato para qual foi atribuídos tal tarefa se limitando de forma restrita a os chefes dos poderes executivos federal, estadual e municipal, os ministros e secretários de estado, além de senadores, deputados e vereadores. (DI PIETRO, 2014)

Percebe-se que os agentes políticos são pessoas que não possuem um vínculo determinado e expresso com o ente administrativo, ou seja, aqui a relação não é exposta por uma categoria de profissão, e sim uma relação determinada pela característica inerente à pessoa do agente político qual seja a de portador do exercício político.

Cumpre destacar ainda, o alcance do entendimento de agentes políticos às pessoas que fazem parte dessa seara, que no entendimento de Mauro Sérgio dos Santos (2012):

Integram a categoria de agentes políticos os componentes do primeiro escalão do Poder Executivo (Presidente da República, Governador e Prefeito, além de seus auxiliares diretos – Ministros e Secretários Estaduais ou Municipais) e também os membros do Poder Legislativo (parlamentares em geral). (SANTOS, 2012, p. 137-138).

Finaliza ainda Mauro Sérgio Dos Santos (2012) chamando atenção para a extensão dos agentes políticos a determinadas pessoas quais sejam os magistrados e membros do Ministério Público, destaca o referido doutrinador que tais pessoas não são alcançadas pelo conceito de agentes políticos tendo em vista principalmente sua natureza de atuação que é puramente perdurável e processual não existindo assim relação entre seu trabalho e o exercício da política.

Diante do exposto cumpre aqui mencionar e adotar no presente trabalho uma linha que considera o conceito amplo de agentes políticos. Sendo assim são as razões exposta para tal entendimento relacionados à própria prestação por parte do agente político da vontade do Estado, ou seja, aqui coloca-se em prática o interesse estatal, que, por sua vez, vem emanado sob os agentes políticos em forma de prerrogativas e competências previstas constitucionalmente a fim de exercer a condução da política da sociedade. Necessário se faz nesse contexto, para o exercício do poder estatal por parte dos agentes políticos instrumentos como mandatos bem como, cargos, além de garantir ao agente político uma autonomia funcional, que por sua vez será regida por normas específica e típicas da categoria, nesse sentido:

Agentes políticos são as pessoas físicas que exercem as funções de maior importância para o Estado, pois deles emana a vontade suprema na condução da vida política do País. Suas prerrogativas e competências são previstas na própria Constituição. São investidos em seus cargos ou mandatos através de eleição ou nomeação e atuam com maior liberdade funcional do que as demais espécies de agentes públicos, já que são regidos por normas próprias, oriundas da própria Constituição ou de leis específicas. (SANTOS, 2012, p. 137).

Como visto, no sentido de aplicar a intenção estatal torna-se por evidente ser os agentes políticos uma espécie de agentes públicos, tendo em vista que aqui se trata da vontade do Estado, sendo que esta não aplicada de forma direta, necessitando assim de pessoas para tal aplicação, nas palavras de Di Pietro (2014, p. 589) “ Considerando que o Estado é pessoa jurídica e que, como tal, não dispõe de vontade própria, ele atua sempre por meio de pessoas físicas, a saber, os agentes públicos”.

Desse modo, obtendo atribuições constitucionais (COUTINHO; RODOR, 2015) bem como, funções inerentes a sua competência, efetivando o cumprimento do poder estatal e ainda atuando com discricionariedade nascem então, com essas características, o entendimento aplicacional sobre o conceito de agentes políticos.

1.1 Dos atos que configuram improbidade administrativa

No que diz respeito à improbidade administrativa enquanto a sua prática, é necessário entender que a sua exteriorização se manifesta através de uma conduta/ato que não condiz com o regramento jurídico administrativo.

Nesse sentido, pode-se diz que tal ideia inicial não está amparada por um conceito finalizado e esgotado acerca do tema, é tão somente abarcado por um conceito amplo do que venha ser ato que importe em improbidade administrativa.

A exemplos dessa amplitude conceitual temos a própria CRFB/1988 (artigo 37, parágrafo 4º) que não prevê quais atos importam na improbidade administrativa, mas destaca tão somente a punição para a prática de tal conduta, por outro lado a própria LIA não destaca ainda um conceito determinado do que venha ser ato ímprobo, legislado sobre uma generalidade de condutas as quais se praticadas caberão ação de improbidade. (BRASIL, 1988)

De início importante chamar atenção para a base constitucional principiológica a qual recai esse tema, qual seja o princípio da moralidade, é nesse sentido que toda conduta a ser verificada como correta ou não deverá se pautar a fim de que seja considerada como honesta e que seja de boa fé.

Dessa forma o princípio da moralidade, um dos princípios expressos na CRFB/1998 em seu artigo 37, é responsável juntamente com os demais princípios ali destacados por conduzir de forma inerente a boa atuação da Administração Pública, que por sua vez, influencia na legalidade dos atos de seus gestores. (BRASIL, 1988)

Quanto a parte existencial do princípio da moralidade, Mauro Sérgio dos Santos (2012) chama atenção para a presença de duas espécies diferentes de moral, a moral comum e a moral administrativa.  Para o autor, a primeira modalidade se configura por algo interno ao sujeito, adquiridos através de experiências valorativas e por meio da coletividade, já por outro lado, também explica o autor que, a moralidade administrativa por ter um caráter positivo, é analisada dentro do contexto de princípios que assim serão responsáveis pela prática de uma conduta aceita dentro de um padrão ético pautado pela boa fé e realizado conforme determina a lei. (SANTOS, 2002)

É com esse contexto de princípios que nasce as lições doutrinárias de Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves (2014), que destacam o conceito de atos de improbidade, sendo assim:  

Busca-se individualizar os atos de improbidade a partir de uma perspectiva princípio lógica, considerando-se como tais todos os atos que infrinjam o princípio da juridicidade, designativo que aglutina todos os princípios regentes da atividade estatal, merecendo maior realce, dentre estes, os princípios da legalidade e da moralidade. (GARCIA; ALVES, 2014, p. 42).

Como visto acima, os atos ímprobos destacam-se em meio a uma visão principiológica e geral, pautada no desenvolvimento de um raciocínio que por sua vez existe como ato que contrarie os preceitos inerentes ao processo de crescimento da atividade estatal, assim na visão destacada figura como ato de improbidade administrativa tudo aquilo contrário há um bem maior qual seja a probidade administrativa.

Em complemento, nos ensinamentos de Di Pietro (2013):

[...] a legalidade estrita não se confunde com a moralidade e a honestidade, porque diz respeito ao cumprimento da lei; a legalidade em sentido amplo (o Direito) abrange a moralidade, a probidade e todos os demais princípios e valores consagrados pelo ordenamento jurídico; como princípios, os da moralidade e probidade se confundem; como infração, a improbidade é mais ampla do que a imoralidade, porque a lesão ao princípio da moralidade constitui uma das hipóteses de atos de improbidade definidos em lei. (DI PIETRO, 2013, p. 901-902).

Como destacado, é importante observar que os atos de improbidade administrativa não encontram seu nascimento tão somente em contrariedade ao princípio da moralidade administrativa.

Assim, os atos de improbidade revela-se um conceito mais amplo, tendo em vista que abrangem também os atos considerados ilegais, assim por sua natureza serão considerados atos de improbidade administrativa tanto os contrários à moralidade administrativa quanto os que estejam eivados de ilegalidade.

Por outro lado, importante mencionar que a prática de ato de improbidade administrativa não importa em somente uma ação de agir, nesse sentido é perfeitamente possível a prática do ato na modalidade omissiva bastando, entretanto, que cause algum dano a Administração Pública.

Dessa forma, a LIA em seus dispositivos normativos, regula de forma exemplificativa, as condutas que se praticadas acarretam a reprimenda prevista na referida Lei.

Percebe-se que a própria Lei não destaca um conceito pronto e acabado de ato de improbidade administrativa, mas sim hipóteses, bem como circunstâncias que servirão de base para serem aplicadas juntamente com suas sanções ao caso concreto, assim tais hipóteses se dividem em três grandes vertentes previstas no artigo 9º, 10 e 11 do diploma legal, quais sejam: a) atos que importam enriquecimento ilícito; b) atos que causam prejuízo ao erário; e c) atos que atentam contra os princípios da administração pública.

Em destaque aos dispositivos supracitados, Calil Simão em sua obra denominada de lei de improbidade administrativa Comentada (2012), reputa-se ao próprio artigo 1º da referida Lei para explicar o conceito de ato de improbidade administrativa.

Os atos de improbidade a que se refere o dispositivo são atos de improbidade administrativa. As condutas típicas estão previstas nos arts. 9º, 10 e 11. O ato de improbidade é impregnado de dois elementos característicos: a) deslealdade; b) desonestidade. A configuração do ato de improbidade depende da presença desses dois elementos de forma cumulativa. O ímprobo é aquele que desrespeita todas as normas morais, sociais e costumeiras, agindo sempre conta esses princípios. Todo homem ímprobo é privado de idoneidade. (SIMÃO, 2012, p. 33).   

Como visto, o ato de improbidade administrativa em uma visão conceitual, nasce de uma composição conjunta de indignidade e improbidade, aqui o agente comete o ato que atenta contra a sua própria condição de agente, caracterizado por fazer parte da administração pública bem como, por praticar uma conduta não aceita por esta.

Nesse sentido, o ato de improbidade administrativa, se revela em sua definição como um ato contrário aos preceitos principiológicos, normativos e costumeiros relacionados não só intimamente com a administração pública como também com ao ordenamento jurídico como um todo.

Por conseguinte, infere-se que a LIA encontra-se seu maior fundamento na aplicação e punição das práticas desvirtuadas e não corretas, exaradas não só pelo próprio agente público, como pelo agente político e ainda pelos particulares que se beneficiam dessa prática não aceita pela administração pública.

Assim, a referida Lei destaca-se quanto a sua importância para administração pública, tendo em vista que a mesma, em sua aplicação, protege e ampara a moralidade administrativa, servindo como um instrumento normativo, em um primeiro momento, capaz de garantir e assegurar a reparação de algum prejuízo causado à Administração Pública, fruto de um ato administrativo ilícito e não correto, e concomitantemente, a essa atuação, efetiva a punição a pessoa de quem se valeu dessa conduta, prevenindo assim práticas continuadas sobre esse comportamento.

Como exposto até aqui, os agentes políticos são uma espécies de agentes públicos, que por sua vez detém características e atribuições inerentes a essa condição, representando assim a vontade estatal e atuando com o objetivo de liderar a vida política na sociedade. Por ser pessoas físicas e , levando em consideração hipóteses analisadas mais adiante, são passíveis de cometerem o ato de improbidade administrativa, que nada mais é do que uma conduta contrária e atentatória contra os princípios administrativos. Desse modo, nascerá no próximo capítulo a importância de se tentar buscar a natureza da LIA, a fim de que possa estendê la aos agentes políticos como forma de sua responsabilização.

2 AS NATUREZAS JURÍDICAS DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

A natureza jurídica aqui é importante ser observada, uma vez que em sua essência, inicialmente, determina o alcance ou não da lei de improbidade administrativa aos agentes políticos. Importante frisar, que não se encontram, principalmente na doutrina, um objeto fixo da natureza aplicacional desse tema, observando para tanto, linhas de defesas que irão destacar a importância da natureza da LIA. Destaca-se que a natureza é algo característico desse instituto uma vez que servirá como recepção ou não da conduta praticada pelo agente político no que diz respeito a seu comportamento frente a administração pública.   

Nesse sentido, importante mencionar, que esse trabalho não irá esgotar as linhas argumentativas sobre esse assunto, tendo como objetivo principal demonstrar as correntes que recepcionam o presente estudo e as que mais se relacionam a sua forma de aplicação, desse modo passa-se a classificação do entendimento quanto acerca do instituto ora apresentado.

2.1 Da natureza cível

Partindo do ponto aplicacional do tema, entende-se essa primeira corrente como sendo a mais  coerente e adotada quanto à natureza desse tema inclusive é esse o entendimento de boa parte da doutrina, cite-se a ainda a própria jurisprudência pátria. Destaca-se nesse ponto, os ensinamentos de Emerson Garcia e Rogério Pacheco (2014), que por sua vez destacam:

[...] a normatização básica dos atos de improbidade está contida na Lei n. 8.429/1992, cujas sanções têm natureza eminentemente cível, isto sem olvidar os contornos eleitorais e de restrição da cidadania da sanção de suspensão dos direitos políticos [...]. (GARCIA; ALVES, 2014, p. 299).

Como visto, destaca o entendimento, a própria natureza cível da lei de improbidade administrativa, levando assim em conta outros requisitos importantes como a retirada de direitos importantes ao agente político, espécie de agente público. Como visto é perceptível o caráter cível da referida Lei, assim trata-se de um dispositivo normativo que visa por meio de uma tutela coletiva, assegurar a garantia do poder público, e por sua vez como resultado maior proteger a honestidade administrativa do ponto de vista de ressarcir os danos causados ao erário pela prática de ato ímprobo.

Importante mencionar que na própria lei de improbidade administrativa, no que diz respeito ao capítulo processual (capítulo V, do procedimento administrativo e do processo judicial), destaca em seu corpo normativo, uma ação bem como, procedimentos específicos para a persecução e ainda reparação dos danos causados pela conduta desidiosa do agente público, sem falar ainda na previsão da cominação de sanções nesse sentido, revelando ainda sua impressão cível. Dessa forma, nesse contexto, faz se presente o objeto efetivo e específico denominado de ação civil por improbidade administrativa, responsável assim pela tutela da administração quanto ao seu ressarcimento.    

Veja-se que em outras vias existem variadas formas diferentes de se tutelar o patrimônio público, cite-se a própria ação popular (CRFB/1988, artigo 5, inciso LXXIII), porém quis o legislador ordinário produzir um conjunto típico para assegurar a defesa da administração pública contra ato lesivo ao seu patrimônio.

Por outro lado destaca-se a própria visão do constituinte (artigo 37, parágrafo 4, da CRFB/1988) em adotar de certa forma, um caráter cível da referida ação de improbidade administrativa, sem assim deixar de considerar as outras reprimendas ali previstas. Veja-se que o legislador ordinário acompanha o legislador constituinte na parte cível e prever na lei de improbidade administrativa (artigos 17 e 18) o rito específico a ser seguido quanto ao desenvolvimento da ação, qual seja o juízo cível.

Sobre os aspectos relacionados à natureza cível da LIA, destaca em sua lição José Augusto Delgado (2002) que a referida Lei se torna inconfundível do ponto de vista da ação, tanto é que acaba por gerar uma outra categoria diferente das outras consideradas existentes, regulando assim por sua vez a reparação ao tesouro público e tendo como finalidade precípua a restituição do dano causado ao ente administrativo, levando em consideração ainda em um conjunto aplicacional da norma, as outras determinações exaradas pelo legislador constituinte, nesse sentido explica o autor:   

A Lei de Improbidade Administrativa cuida de reparar atos de improbidade praticados contra a administração pública por uma via específica que não se confunde com a ação penal comum, nem com a ação que apura os crimes de responsabilidade das autoridades mencionadas na Constituição Federal. Ela adota uma terceira espécie, a ação civil de reparação de danos ao erário público, com conseqüências não penais propriamente ditas, apenas, visando o ressarcimento ao erário dos danos que contra si foram praticados e aplicando, aos infratores, sanções civis e políticas, como multa, suspensão dos direitos políticos e perda da função pública. (DELGADO, 2002, p. 7).

Quanto à natureza penal da LIA, objeto de estudo sucinto no próximo tópico e confrontada constantemente com o caráter cível da Lei, a própria lei de improbidade administrativa deixa bem claro em seu diploma, que a natureza penal ali não se faz presente, salientando inclusive em seu próprio artigo 8º a referência a determinação da transferência do encargo de ressarcir a administração pública aos sucessores do agente público ímprobo no limite de sua herança. Nesse ponto fica destacado a impossibilidade dessa ocorrência na esfera penal, tendo em vista que um dos princípios adotados, inclusive constitucional, é da individualização da pena (CRFB/1988, artigo 5, inciso XLVI), ou seja, a determinação é que a pena não passe da pessoa do condenado, o que pela LIA pode acontecer.    

Diante disso, fica claro e perceptível quanto a natureza da lei de improbidade administrativa o seu caráter cível, assim esse diploma normativo mostra seu fim quanto à reparação dos danos causados ao ente administrativo pela prática de condutas que visam causar alguma perda patrimonial ao referido ente. Além disso, afasta da função pública o agente causador do dano, resguardando assim sempre a moralidade administrativa sendo assim diante do exposto aplicável ao agente político.

2.2 Da natureza penal

Como já visto e afirmado pela própria lei de improbidade administrativa, tal regulamento normativo, se preocupa de forma primordial em alcançar os atos ímprobos praticados pelos agentes públicos facilitados por suas funções administrativas. Nesse sentido, é possível perceber a presença de consequências punitivas para o descumprimento do regramento ali imposto como a própria perda do cargo e a suspensão dos direitos políticos do agente público, nesse contexto Eurico Ferraresi (2011, p. 149) em um entendimento, a depender da gravidade do fato, leciona no sentido da natureza penal da lei de improbidade administrativa, uma vez que para o autor, a própria administração não se contentando com um simples instituto punitivo recorre a natureza penal  para aplicar a Lei.

Para esse tipo de entendimento, em sua obra titulada de Improbidade Administrativa: Limites Constitucionais, Fernando Capez deixa claro logo de início não ser possível apontar de fato, a natureza jurídica da lei de improbidade administrativa, primeiro por não ser esse o intuito da obra e outro por haver uma variedade de pensamentos sobre o assunto, porém o autor deixa implícito, considerar a natureza penal da lei de improbidade administrativa, se não vejamos:     

[...] mas apenas sustentar a impossibilidade de se declarar alguém “culpado” pela prática do ato ímprobo e puni-lo com sanções tão graves quanto as penais, sem a preocupação de assegurar-lhe os mesmos princípios protetivos.

[...]

[...] as severas sanções previstas pela Lei n. 8.429/92 sejam impostas com obediência aos mesmos requisitos de individualização, de responsabilidade e de proporcionalidade exigidos para a pena criminal. (CAPEZ, 2015, p. 16).

Certo é, que os defensores desse entendimento levam em consideração, principalmente o caráter rigoroso e punitivo aplicado pela lei de improbidade administrativa bem como, a efetividade alcançada pelo instituto ao caso concreto, ao defenderem a natureza penal da norma. Portanto isso tudo se bem assemelha com a Lei nº. 1.079/50 que também regula o assunto, porém relacionado ao campo específico da política, no que diz respeito aos crimes de responsabilidade praticados por determinados agentes políticos, possuir então caráter punitivo da norma, assim nesse campo, sendo considerada de natureza penal a LIA, essa por sua vez aqui não poderia ser aplicada aos agentes políticos uma vez que esses estariam submetidos ao regime jurídico próprio e especial dos crimes de responsabilidade.

2.3 Da natureza administrativa

Dessas duas correntes anteriormente citadas, surgiram outras ideologias intermediárias, pouco debatida, mas que merecem destaques quando o assunto é a natureza do referido instituto qual seja a natureza puramente administrativa da LIA. Quando trata-se de denominar a natureza do ato ímprobo como meramente administrativo, trata-se também em encontrar nesse tipo de argumento, barreiras para a defesa desse entendimento, uma vez que aqui, está se infringindo norma materialmente administrativa, recebendo assim como norma jurídica a ser infligida a própria administração.

Dessa forma, ocorrendo por sua vez o ato ímprobo, esse será por excelência um ato contrário a administração recebendo assim sua reprimenda no campo administrativo, ou seja, a título exemplificativo, veja-se o servidor público que pratica o ato ímprobo a qual será por parte do ente administrativo instaurado procedimento competente a apuração de sua responsabilidade.

Dito isso e destacando algumas teorias quanto a natureza da lei de improbidade administrativa que, no que diz respeito à natureza cível serve como forma de aplicação da norma de improbidade aos agentes políticos, necessário se faz, recorrer a parte aplicacional do tema no que diz respeito a outras características, assim no próximo capítulo será abordado a aplicação da lei de improbidade administrativa aos agentes políticos do ponto de vista jurisprudencial e doutrinário, destacando assim correntes que recepcionam ou não o tema do ponto de vista aplicacional, destacando assim alguns casos concretos regulados pela própria jurisprudência.  

3 DO CONFRONTO COM OS CRIMES DE RESPONSABILIDADE.

Como visto ao longo do trabalho, a aplicação da lei de improbidade administrativa aos agentes políticos é tema de grande debate, seja pela natureza das leis, seja pelo conceito adotado de agentes políticos e até mesmo com relação ao alcance dos institutos envolvidos. Nesse sentido, destaca-se com esse embate, visões aplicacionais distintas.

De início, existem entendimentos que se aliam a hipótese da não possibilidade de aplicação da LIA aos agentes políticos mais visíveis na jurisprudência. Nesse sentido importante mencionar a origem desse entendimento que se consubstanciou no julgamento feito pelo Supremo Tribunal Federal em caso específico relacionado a Ministro de Estado, quando julgou procedente a reclamação 2.138, para excluir a aplicação da lei de improbidade administrativa ao referido agente político, uma vez que o mesmo estaria resguardado por normas especiais de responsabilidade e, sendo assim, se aplicado a lei de improbidade, poderia configurar a dupla punição pelo mesmo ato infracional, nesses dizeres finaliza ainda o precedente dizendo que a Constituição não admite a concorrência de responsabilização político administrativa.

Com esse mesmo entendimento destaca-se ainda o julgamento do Agravo Regimental no Recurso Extraordinário: AgR 579.799 - 6 SP realizado pelo Supremo Tribunal Federal, e afirmado sobre um caso singular envolvendo Desembargador, a qual aplicou o entendimento de que a própria CRFB/1988 destacou taxativamente ao caso em comento que deveria tratar-se de prática de crime de responsabilidade afastando assim a incidência da LIA. Diante disso extrai o entendimento de que para essa corrente é visível que o regime adotado pelo crime de responsabilidade é de responsabilidade político administrativa sendo assim de caráter especial e afastando assim a aplicação da LIA.

Importante dizer ainda por fim que entendimento do Supremo Tribunal Federal acerca desse tema se consubstanciou em decisões isoladas que regulavam casos concretos específicos, porém, com a vasta produção jurisprudencial, em 10 de maio de 2018, ao julgar a Pet 3240, firmou o posicionamento no sentido de que, ressalvado o Presidente da República, estariam os agentes políticos sujeitos tanto a política administrativa por crime de responsabilidade quanto a esfera de responsabilidade por atos de improbidade administrativa.    

Por outro lado, em entendimento oposto ao citado anteriormente, antes do julgamento da Pet 3240, e coerente com esse trabalho se revela o que traduz o autor José dos Santos Carvalho Filho (2017, p.1148), o doutrinador chama atenção para convivência mútua entre os dois sistemas normativos dentro do campo jurídico, podendo inferir que são esferas autônomas e independentes de atuação, tanto é que não se torna possível a formulação de pedido característico de uma ação em outra. Destaca também ainda como forma de atuação distintas das leis, a questão da existência de outras sanções como por exemplo a multa civil e a reparação do dano, que por si só não decorrem do crime de responsabilidade, mas sim da prática do próprio ato ímprobo contra a administração.

Mantendo a linha aplicacional da LIA aos agentes políticos, destaca Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2014):

Todos os agentes públicos que praticam infrações estão sujeitos a responder nas esferas penal, civil, administrativa e político-administrativa. Nenhuma razão existe para que os agentes políticos escapem à regra, até porque, pela posição que ocupam, têm maior compromisso com a probidade administrativa, sendo razoável que respondam com maior severidade pelas infrações praticadas no exercício de seus cargos. (DI PIETRO, 2014, p. 915).

Como bem afirmado pela autora, os campos mencionados possuem naturezas diferentes na aplicação ao agente político sendo possível ser suportado ambos os institutos normativos. Nesse sentido, o que ocorre é uma independência entre as normas a fim de observarem somente uma situação qual seja: a probidade administrativa.

Nesse contexto de liberdade entre as normas também explica Alexandre Moraes (2016):

A natureza civil dos atos de improbidade administrativa decorre da redação constitucional, que é bastante clara ao consagrar a independência da responsabilidade civil por ato de improbidade administrativa e a possível responsabilidade penal, derivadas da mesma conduta, ao utilizar a fórmula "sem prejuízo da ação penal cabível”. (MORAES, 2016, p. 599).

Importante mencionar ainda o entendimento firmado pelo Superior Tribunal de Justiça - STJ quando da análise da reclamação nº 2.790 de relatoria do Ministro Teori Albino Zavascki, que afirma não existir barreiras constitucionais para a aplicação da LIA aos agentes políticos. Por outro lado chama atenção a referida reclamação quanto a situação específica do Presidente da República, a qual este sim, se praticar atos contrários à probidade administrativa estaria cometendo crime de responsabilidade, nos termos do artigo 85, inciso V, da CRFB/1988.

É nesses termos a jurisprudência:

Excetuada a hipótese de atos de improbidade praticados pelo Presidente da República (art. 85, V), cujo julgamento se dá em regime especial pelo Senado Federal (art. 86), não há norma constitucional alguma que imunize os agentes políticos, sujeitos a crime de responsabilidade, de qualquer das sanções por ato de improbidade previstas no art. 37, § 4.º. Seria incompatível com a Constituição eventual preceito normativo infraconstitucional que impusesse imunidade dessa natureza. (STJ, 2010).

Menciona-se que a jurisprudência do respeitável Tribunal desde o início manteve o entendimento de ser perfeitamente possível a aplicação da LIA aos agentes políticos cite-se ainda a exemplo o julgamento do Agravo Regimental no Recurso Especial nº 1181291 RJ 2010/0031042-9 de relatoria do Ministro Sérgio Kukina.

Por outro lado, destaca-se a característica especial que ampara os agentes políticos qual seja a própria prerrogativa de foro/função. Tal característica é inerente ao cargo de agente político e está amparada pela pelo artigo 53 da CRFB/1988, que por sua vez informa acerca da inviolabilidade dos atos praticados pelos agentes políticos, tal hipótese restringiria a aplicação da LIA aos agentes políticos, porém em contrariedade à esse pensamento merece a crítica dos doutrinadores Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves (2014) mencionada a seguir:       

Outro exemplo é a persistência daqueles que lutam por estender às ações de improbidade o foro por prerrogativa de função previsto na esfera criminal. Acostumados com essa regra de exceção que, a nosso ver, sequer deveria existir em um país que se diz democrático, sonham em transferir à esfera cível a impunidade que assola a seara criminal. Não que a impunidade também não seja a regra em termos de combate à improbidade, mas, sim, porque os arautos da“tese da prerrogativa” há muito perceberam que são grandes as perspectivas de alteração desse quadro. (GARCIA; ALVES, 2014, p.309-310).

Desse modo, observando a existência de campos distintos e independentes de responsabilidade entre si que podem atingir o agente político tanto na área cível, penal e política, destaca-se que a responsabilização do agente público emanada pela Lei nº 8.429/92 é de natureza cível e assim em nada colide com os crimes de responsabilidade, por ser estes de natureza político administrativo, sendo assim, inclusive contemplando a hipótese de aplicação das duas normas ao mesmo caso concreto, uma vez que estamos diante de esferas diferentes de aplicação do direito.    

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Conforme se percebeu no presente estudo, a lei de improbidade administrativa e a lei que regula os crimes de responsabilidade apesar de estarem dentro do mesmo sistema normativo, regulando os atos praticados pelos agentes políticos, não se confundem do ponto de vista aplicacional.

Dito isso, destaca-se que a lei de improbidade administrativa possui sua base normativa constitucional amparada pelo próprio artigo 37, parágrafo 4º, da CRFB/1988. Onde possui a finalidade esculpida em regular as reparações dos danos causados pelo ato ímprobo, entendido como aquele tendente a ser contrário aos princípios administrativos.

Já por outro lado, os crimes de responsabilidade possui finalidade precípua de regular a responsabilização política do agente político, servindo ainda como mecanismo que resguardará a segurança nacional bem como, todos os controles dos atos políticos.

Além disso o que se pode entender com a jurisprudência e ainda a doutrina é que existem ainda  divergências quanto a natureza jurídica da lei de improbidade administrativa, ora entendida como uma natureza penal, ora como própria administrativa e em certos pontos como de natureza político administrativa. Certo é, que o que se verifica é um entendimento forte do ponto de vista de ser considerada a referida lei a sua natureza cível e dessa forma não se afastando da sua aplicabilidade aos agentes políticos.

Portanto, resta claro, que o agente político está sujeito a aplicação da lei de improbidade administrativa, tendo em vista que certas prerrogativas inerentes a sua natureza não possuem o condão de retirar tal aplicabilidade, sendo responsáveis por seus atos praticados de maneira ímproba contra os preceitos fundamentais da administração. Nesse sentido, a determinação de responsabilização política desse agente pelo sistema específico de crime de responsabilidade não possui a finalidade por si só de afastar o alcance da responsabilização dada pela lei de improbidade administrativa, uma vez que aqui como já destacado, subsiste no ordenamento jurídico a chamada independência de instâncias tanto cível quanto política.    

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Data da conclusão/última revisão: 31/10/2018

João Pedro Magalhães Rios e Osnilson Rodrigues Silva

João Pedro Magalhães Rios: Graduando do Curso de Direito da Faculdade Católica do Tocantins (FACTO).

Osnilson Rodrigues Silva: Professor da Faculdade Católica do Tocantins. Mestre em Prestação Jurisdicional e Direitos Humanos.