Pregão eletrônico e a observância aos princípios da economicidade e eficiência

Resumo: A economia gerada pela utilização do pregão eletrônico na administração pública tem se tornado alvo de inúmeras pesquisas no meio acadêmico. Este artigo tem por objetivo analisar o instituto jurídico do pregão eletrônico, bem como o procedimento adequado abordando de forma clara e objetiva seus conceitos basilares.

Palavras chave: Administração Pública. Licitação. Pregão Eletrônico.

Abstract: The economy generated by the use of electronic trading in public administration has become the target of numerous research in the academic world. This article aims to analyze the legal institute of electronic trading, as well as its procedure approaching clearly and objectively its basic concepts.

Keywords: Public administration. Bidding. Electronic trading.

Sumário: Introdução. 1 Licitação na Administração Pública. 2 Princípios da Administração Pública e sua Aplicação perante os Procedimentos Licitatórios. 2.1 Definição dos Princípios na Licitação. 3 Pregão Eletrônico. 3.1 Procedimentos necessários para a realização do pregão eletrônico. 3.2 As vantagens da aplicação do pregão eletrônico. 3.3 Princípios da economicidade e da eficiência aplicados ao pregão eletrônico. Considerações. Referências.

Introdução

A modalidade de licitação intitulada como pregão, nasceu da necessidade de tornar as contratações públicas mais céleres para a Administração Pública. O pregão conseguiu remodelar alguns procedimentos que eram considerados rigorosos e burocráticos, tornando-os mais céleres.

Na Lei Geral de Licitação, Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. constam cinco modalidades, sendo elas: concorrência, tomada de preços, concurso, convite e leilão.

Uma sexta modalidade existente em nosso ordenamento jurídico é o pregão, que foi instituída pela Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002.

O pregão existe em dois formatos: presencial e eletrônico, esse é regido pelo Decreto nº 5.450/2005, no qual se direciona o presente estudo. A análise se objetiva sobre a importância e as vantagens do pregão eletrônico para a Administração Pública no tocante a aquisição de bens e serviços, tendo como gênese os princípios da Administração Pública, em especial o da economicidade e da eficiência.

Portanto, o trabalho se constitui em uma revisão da literatura, objetivando demonstrar a importância da modalidade do pregão eletrônico e suas vantagens bem como analisar o procedimento licitatório de acordo com a doutrina, sobre os benefícios proporcionados, quando se trata de compras públicas, dada a importância dos benefícios para a Administração Pública, para os participantes concorrentes e para a sociedade.

1 Licitação na Administração Pública

A Administração Pública constitui-se como estrutura funcional do Estado, representa o agrupamento de entidades jurídicas de direito público, tomado como conjunto de órgãos, entidades e agentes públicos que exercem a função administrativa para o alcance do interesse público.

Di Pietro (2018) conceitua Administração Pública em duas linhas, uma objetiva e outra subjetiva, sendo: “a) em sentido subjetivo, formal ou orgânico, ela designa os entes que exercem a atividade administrativa; compreende pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer uma das funções em que se triparte a atividade estatal: a função administrativa; b) em sentido objetivo, material ou funcional, ela designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a Administração Pública é a própria função administrativa que incumbe, predominantemente, ao Poder Executivo (2018, p.76).”

Dessa forma, quando a Administração Pública necessita de insumos para os fins a que se destina e para isto precisa contratar. Contudo, antes do ato contratual deve, como regra, observar e realizar o procedimento administrativo concernente, com o fito de avaliar a melhor proposta, ou seja, a proposta mais vantajosa, e esse procedimento prévio é chamado de processo de licitação.

A lei geral que regulamenta o processo ou procedimento licitatório é a Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, “regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências” (BRASIL, 1993).

Para a doutrina, o processo licitatório é um procedimento administrativo formal e vinculado, com etapas sequenciais. Di Pietro (2018, p. 506) comenta que “a licitação é um procedimento que exige uma sucessão de atos e fatos da Administração e atos e fatos do licitante”.

Oliveira (2018, p. 431) afirma ser a licitação “processo administrativo utilizado pela Administração Pública e pelas demais pessoas indicadas pela lei, com o objetivo de garantir a isonomia, selecionar a melhor proposta e promover o desenvolvimento nacional sustentável, por meio de critérios objetivos e impessoais, para celebração de contratos”.

Com o objetivo de selecionar a proposta mais vantajosa ao interesse público, essa seleção depende da espécie licitatória própria e específica, ou seja, o tipo de escolha feita pela Administração, no procedimento licitatório encontram-se as espécies e critérios para o julgamento das propostas.

A Lei 8.666/1993, em seu art. 45 evidencia as espécies de licitação existentes:

“I - a de menor preço - quando o critério de seleção da proposta mais vantajosa para a Administração determinar que será vencedor o licitante que apresentar a proposta de acordo com as especificações do edital ou convite e ofertar o menor preço; II - a de melhor técnica; III - a de técnica e preço. IV - a de maior lance ou oferta-nos casos de alienação de bens ou concessão de direito real de uso (BRASIL, 1993).”    Cumpre mencionar que no processo licitatório existem as modalidades, que são os procedimentos ou o modo procedimental de se concluir a contratação pública. A lei geral de licitação (Lei n. 8.666/93) no art. 22, prevê cinco modalidades existentes: concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão.

Adiante, surgiu por meio de medida provisória a modalidade de licitação denominada pregão, regulada pela Lei nº 10.520/2002, devendo ser utilizada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios (ALEXANDRINO; PAULO. 2016, p. 227).

Todavia, ante a eventuais lacunas na Lei n. 10.520/2002, dever ser observado os comandos da Lei Geral de Licitação (Lei n. 8.666/93).

2 Princípios da Administração Pública e sua Aplicação perante os Procedimentos Licitatórios.

Consoante a melhor doutrina, os princípios são definidos como determinações, com preceitos indispensáveis de toda a organização (MAZZA, 2016, p. 117). A Constituição Federal elenca os cinco princípios norteadores da Administração Pública, sendo-os: da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência, esses princípios deverão ser respeitados por toda a Administração Pública.

Na licitação também existem os princípios específicos que norteiam o procedimento licitatório. De acordo o art. 3º da Lei nº 8.666/1993 os princípios destinam-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável.

Desta forma, será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhe são correlatos (BRASIL, 1993).

2.1 Definição dos Princípios na Licitação.

Todas as vezes que o agente público age, este, deve pautar na lei. O princípio da legalidade impõe que, o agente público somente pode fazer o que a lei determina e assim também se aplica ao processo licitatório.

Já o princípio da isonomia impõe a igualdade de condições entre todos os participantes do processo licitatório, devendo prevalecer o tratamento igualitário sem qualquer tipo de discriminação.

O sigilo das propostas é o princípio que deriva do art. 3º, parágrafo 2º, da Lei 8.666/1993, que firma o sigilo do conteúdo das propostas até a data de abertura.

No que tange a publicidade, Scatolino (2016, p. 130) discorre que o princípio da publicidade na licitação “é o procedimento que exige ampla divulgação, não só do instrumento convocatório, mas, também, de todas as suas fases”. 

Já o princípio da vinculação ao instrumento convocatório ou do edital são obrigatórias para todos os envolvidos, corroborando, Mazza (2016, p. 605) descreve que “todos os envolvidos não poderão desobedecer às regras do certame”.

O julgamento objetivo é a fase onde as propostas são julgadas de acordo com os critérios definidos no edital e pela lei (SCATOLINO, 2016, p. 130). Destarte, tanto as propostas quanto a análise dos documentos devem ser julgados sobre o critério objetivo e jamais subjetivo.

Por conseguinte, a adjudicação compulsória é a fase onde se confere ao vencedor o objeto licitado, a adjudicação é o procedimento final do certame. O princípio da competitividade é o instrumento obrigatório definido por lei e pela Carta Maior de que exista a competitividade no processo licitatório, sempre na busca da melhor proposta (ALEXANDRINO; PAULO. 2016, p. 217).

3 Pregão Eletrônico.

Com o advento da tecnologia e da rede mundial de computadores, o pregão eletrônico pode ser considerado uma evolução para a Administração Pública, sendo a modalidade de licitação para aquisição de bens e serviços comuns, independentemente do valor estimado do futuro contrato (OLIVEIRA, 2018, p. 482).           

O pregão surge no Brasil com a Lei Geral de Telecomunicações – LGT, Lei nº 9.472 de 16 de julho de 1997, sendo a primeira regulamentação para que a Administração Pública possa realizar a licitação para a aquisição de bens e serviços (BORGES; SÁ. 2018), com procedimento previsto no art. 54, parágrafo único. Para os casos não previstos no caput, do referido artigo, o órgão pode utilizar procedimentos próprios de contratação, nas modalidades, de consulta e pregão (BRASIL, 1997).

            Outro aspecto trago por Borges e Sá (2018, p. 650) refere-se ao êxito ocasionado pela modalidade, “levando a União a estender a nova modalidade a toda a Administração Pública Federal. Na hipótese, editou-se a Medida Provisória 2.026/2000”. A modalidade do pregão federal foi regulamentada pelo Decreto nº 3.555, de 08 de agosto de 2000 e em virtude do sucesso da modalidade na esfera federal, surgiu a Lei nº 10.520/2002, denominada como a Lei do Pregão, que estendeu a sua aplicabilidade aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.

A definição para que possa ser feito o uso do pregão depende da natureza do objeto da contratação, e no que compete ao pregão, o mesmo caracteriza-se pela aquisição de bens e serviços comuns.

De acordo com a Lei nº 10.520/2002, art. 1º, parágrafo único, “consideram-se bens e serviços comuns, independentemente de valor, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado.”

Portanto, essa modalidade existe em duas formas, temos o pregão presencial, que é feito em local físico, e o pregão eletrônico realizado por meio da internet regulamentado pelo do Decreto nº 5.450/2005. Alexandrino e Paulo (2016, p. 228) destaca que o pregão é “sempre do tipo menor preço, que pode ser utilizado para qualquer valor de contrato e que é realizado mediante propostas e lances em sessão pública”.

No parágrafo único do art. 1º, da Lei nº 10.520/2002, enumera-se os entes que estão subordinados ao disposto no Decreto nº 5.450/2005. Assim, além dos órgãos da administração pública federal direta, subordinam-se os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União (BRASIL, 2005).

Portanto, conforme o Decreto regulamentador alhures, a União é obrigada a utilizar a modalidade de pregão, preferencialmente no formato eletrônico, já para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios o seu uso é preferencial, como regulamenta a Lei nº 10.520/2002.

3.1 Procedimentos necessários para a realização do pregão eletrônico.

            Semelhante as outras modalidades de licitação, “o pregão é um procedimento que se desenvolve por meio de vários atos da Administração e dos licitantes, todos eles constando do processo respectivo” (DI PIETRO, 2018, p. 520).

O pregão eletrônico é composto por duas fases, a fase preparatória ou interna e a fase externa. A fase preparatória é composta pela definição das condições do certame e pela designação do pregoeiro e da equipe de apoio. Na fase externa está a publicação do aviso, apresentação das propostas, fase de lances, recursos, adjudicação e homologação.

A plataforma que opera o pregão eletrônico na esfera da Administração Pública Federal é denominada comprasnet, ou seja, para a realização do  pregão eletrônico, de acordo com o art. 2º, § 4º do Decreto 5.450/2005, a utilização da plataforma eletrônica é de responsabilidade da entidade ou órgão licitante, com apoio técnico e operacional da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que atua como provedor do sistema eletrônico para os órgãos integrantes do Sistema de Serviços Gerais – SISG.    

Cumpre destacar que, o credenciamento é condição necessária para que a autoridade competente do órgão licitante, o pregoeiro e os membros da equipe de apoio possam participar do processo licitatório, os quais precisam realizar o credenciamento no provedor do sistema eletrônico, onde é concedida a chave de identificação e senha pessoal que são de responsabilidade própria e também intransferível.

Posterior à fase de credenciamento, o procedimento avança para publicação do edital com o cadastramento das propostas feita pelos participantes concorrentes e com a descrição do objeto e preço ofertado. Assim, no dia e hora definidos no edital tem início a sessão pública, aberta por pregoeiro onde os concorrentes fazem uso da chave de acesso e senha.

Com a abertura da sessão, realizada por pregoeiro e também a averiguação, com isso a aceitação ou não das propostas cadastradas, caso tenha alguma proposta que não esteja em conformidade com o edital a mesma é desclassificada, “a desclassificação de proposta será sempre fundamentada e registrada no sistema, com acompanhamento em tempo real por todos os participantes” (art. 22 § 3º, Decreto nº 5.450/2005).

Permita-se no pregão, a troca de mensagens entre o pregoeiro e os concorrentes através de campo próprio, sendo disponibilizado pelo sistema (art. 22, § 5º, Decreto nº 5.450/2005). Na fase de lances o sistema ordena, automaticamente, as propostas classificadas pelo pregoeiro, sendo que somente estas participam desta fase (art. 23, Decreto nº 5.450/2005).

A fase da negociação é realizada por meio do sistema, podendo ser acompanhada pelos demais licitantes (art. 24, § 9º, Decreto nº 5.450/2005). “Após encerrada a etapa de lances, o pregoeiro examinará a proposta classificada em primeiro lugar quanto à compatibilidade do preço em relação ao estimado para contratação e verificará a habilitação do licitante conforme disposições do edital” (art. 25, Decreto nº 5.450/2005).

Alexandrino e Paulo (2016, p. 220) lecionam que a habilitação se refere à averiguação da documentação do licitante e tem como objetivo identificar se o ganhador do certame “terá condições técnicas, financeiras e idoneidade para adequadamente cumprir o contrato objeto da licitação”.

Por fim, caso não seja verificada a intenção de recorrer por parte dos participantes, o pregoeiro pode adjudicar o objeto da licitação e encaminha para autoridade competente a fim de homologar o processo licitatório.

3.2 As vantagens da aplicação do pregão eletrônico.

O pregão eletrônico trouxe grandes vantagens ao processo de licitação, objetivando agilizar o procedimento para realização dos contratos públicos futuros. Inseriu inovações que facilitam a maneira de realizar as compras públicas, tornando menos complexos os métodos de aquisição de material de insumos e investimentos antes considerados rigorosos e burocráticos, proporcionando relevante economia de tempo e de recursos e uma ampla participação dos concorrentes, pois prevê maior publicidade ao processo licitatório, reduzindo gastos para administração e para os participantes.

A economicidade trazida pelo pregão favorece ganhos significativos, um deles é a redução de gastos com a impressão de papel, pois todo o procedimento é eletrônico. Outra característica é a diminuição com custos de deslocamento, pois os concorrentes podem participar de qualquer lugar, proporcionando uma concorrência não apenas local, mas, global, conseguindo assim uma maior redução dos preços no produto.

A criação da modalidade pregão, segundo Carvalho Filho (2018, p. 370), visa acelerar “o processo de escolha de futuros contratados da Administração em hipóteses determinadas e específicas”, sendo feito de modo mais ágil e proporcionando benesses em relação as outras modalidades. Ainda nesta mesma linha de considerações, Pestana (2014, p. 323), assevera que o pregão tem como marco a celeridade e a simplicidade “bem amoldando-se ao princípio da eficiência alojado no art. 37 da Constituição Federal, e ao conceito de um estado moderno”.

A doutrina alhures cita como característica fundamental do procedimento, a inversão nas fases da licitação. Para Mazza (2016, p. 617) “essa inversão relaciona-se com o objetivo essencial do pregão: propiciar economia de tempo e de dinheiro para o Poder Público”. Borges e Sá (2018, p. 669) reforçam que a inversão de fases entre a habilitação e o julgamento como sendo de grande vantagem, “um ganho de agilidade, eficiência e rapidez no certame, pois o número de documentos a serem analisados pelo condutor da licitação é significativamente menor”, pois são verificados os documentos do primeiro colocado classificado.           

Oliveira (2018, p. 483) também descreve essa inversão das fases de habilitação e julgamento como um grande avanço para a Administração Pública, proporcionando ganhos em relação ao tempo “a fase de julgamento antecede a fase de habilitação, o que garante maior racionalidade e velocidade ao procedimento, porém, após o julgamento e classificação das propostas, verificar-se-á a habilitação do primeiro colocado”.

            A transparência e a publicidade também são vantagens proporcionadas pelo pregão eletrônico, visto que todos os atos da licitação, desde a sessão pública, lances até chegar na fase dos recursos, tudo é disponibilizado pelo sistema eletrônico podendo ser acompanhados por qualquer pessoa, dando credibilidade ao processo licitatório.

Nos moldes da Lei de Acesso à Informação é dever da Administração Pública realizar a devida publicidade e transparência de seus atos quando estes tratarem de gastos públicos. A publicidade e a transparência está expressa na Lei nº 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação – LAI), conforme descreve Mazza (2016, p. 155) que o objetivo fundamental “consiste em estabelecer requisitos mínimos para divulgação de informações públicas e procedimentos para o acesso por qualquer pessoa, a fim de favorecer o controle social e a melhoria na gestão pública”.

Outra vantagem nesta modalidade é a possibilidade de negociação dos preços ofertados, assim, o pregoeiro poderá encaminhar, pelo sistema eletrônico, contraproposta diretamente ao concorrente que tenha apresentado o menor valor, para que seja obtido preço melhor, podendo a negociação ser acompanhada pelos demais participantes-concorrentes (art. 24, § 8º, Decreto nº 5.450). Borges e Sá (2018, p. 663) discorrem sobre a fase da negociação como sendo uma característica da modalidade, podendo o pregoeiro negociar diretamente com os participantes e apontar o melhor preço para a Administração.

Por último, vale lembrar de uma outra característica importante, na fase dos recursos. No pregão existe apenas uma fase recursal, na qual o concorrente poderá no momento em que ocorrer a sessão, manifestar a vontade de recorrer, no prazo é de 03 (três) dias, esse curto prazo, possibilita mais celeridade ao procedimento licitatório (BORGES; SÁ. 2018, p. 664).

3.3 Princípios da economicidade e da eficiência aplicados ao pregão eletrônico

Eficiência não é apenas agir de forma rápida, mas também com qualidade, quando se trata de eficiência na administração pública, aliás, todos os envolvidos deverão agir dessa maneira, atendendo de modo satisfatório, sempre utilizando recursos adequados, com o menor custo de recursos e de tempo, priorizando a economia do dinheiro público, administrando os recursos financeiros de maneira responsável.

            Enquanto princípio da administração pública, a eficiência foi acrescentada pela Emenda Constitucional n. 19/1998, no art. 37, caput, da Constituição Federal, sendo considerado um dos pilares da mudança entre a administração burocrática para a administração gerencial, cujo foco está no controle dos resultados. Dessa forma, Mazza (2016, p. 157) ensina que existem valores importantes provenientes do princípio da eficiência, como a “economicidade, redução de desperdícios, qualidade, rapidez, produtividade e rendimento funcional” tendo como obrigação pela Administração Pública o alcance dos melhores resultados. 

No pregão, o princípio da eficiência é atendido em virtude da previsão de redução de gastos das operações, assim, os resultados são alcançados de forma mais rápida e os preços acabam sendo os mais vantajosos para a Administração Pública consequentemente para sociedade. Neste sentido, “a despeito da faculdade conferida à Administração Pública, é preciso levando em consideração a finalidade do novo diploma, que é a de propiciar maior celeridade e eficiência no processo de seleção de futuros contratados”. Carvalho Filho (2018, p. 372) e Scatolino (2016, p. 33), definem que “a eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição, rendimento e economicidade para a Administração”.

Desse modo, verifica-se que a Administração Pública sempre que contratar deve fazer uso de algumas das modalidades de licitação para que o gasto do dinheiro público seja realizado com total e irrestrita responsabilidade, para que não haja desperdício e o interesse da coletividade seja sempre alcançado.

Considerações

            Ante ao exposto, teve-se como objetivo demonstrar a importância e as vantagens da aplicabilidade do pregão eletrônico e, analisar como essa modalidade licitatória faz uso da observância aos princípios da economicidade e da eficiência pela Administração Pública.

Desta maneira, pode-se identificar com o presente artigo a importância e as vantagens da adoção do pregão eletrônico e a observância aos princípios da economicidade e da eficiência nas contratações públicas.

            Vislumbra-se que a modalidade traz de fato grandes vantagens ao processo de licitação, proporcionando agilidade e desburocratização dos procedimentos que são realizados nas compras públicas.

A economicidade é outro fator relevante, pois todo o processo é cadastrado eletronicamente em plataforma própria, não havendo necessidade de gastos com impressão e papéis. Outro aspecto não menos relevante é no que tange ao estímulo de competitividade entre os participantes concorrentes, pois podem, de qualquer lugar, participar do certame, não havendo a necessidade de deslocamento, e com isso amplia-se a concorrência visando melhores propostas para a Administração com valores melhores.

Destaca-se neste ínterim, a celeridade proporcionada pelo pregão em relação a outras modalidades do nosso ordenamento jurídico, onde o procedimento do pregão é considerado menos complexo e burocrático, proporcionando assim a tão desejada celeridade nas contratações e compras públicas.

No pregão permite o encaminhamento de contrapropostas ao concorrente que apresentou o menor valor para que se possa obter o melhor preço para a Administração Pública.

Tem-se ainda, a eficiência proporcionada pelo pregão eletrônico. É um princípio constitucional, sendo considerado como um dos pilares da administração pública gerencial, que visa o controle dos resultados e portanto, o princípio determina que todos os atos nas contratações públicas sejam realizados com competência e de maneira ponderada.

Assim, conclui-se, através deste estudo, que o pregão eletrônico atende aos princípios com adequação necessária, pois os resultados são alcançados de maneira mais eficiente, proporcionando redução de custo operacional em relação ao tempo despendido na modalidade e em menores e mais vantajosos recursos para a Administração Pública.

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Data da conclusão/última revisão: 19/3/2019