O processo administrativo disciplinar e o trato da denúncia anônima

O presente trabalho trata da impossibilidade de se instaurar um processo administrativo disciplinar através de uma denúncia anônima, na visão da maioria dos doutrinadores do país na área do Direito Administrativo Disciplinar.

Segundo o art. 144 da Lei n° 8.112/90, in verbis: "As denúncias sobre irregularidades serão objeto de apuração, desde que contenham a identificação e o endereço do denunciante e sejam formuladas por escrito, confirmada a autenticidade". O parágrafo único disciplina que quando o fato narrado não configurar evidente infração disciplinar ou ilícito penal, a denúncia será arquivada, por falta de objeto.

As palavras de José Armando da Costa assim sintetiza o assunto:

"Pela alternativa postulatória (precisa e definida), requer o Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União (Lei n° 8.112/90, art. 144 e parágrafo único) que somente devam constituir objeto de apuração em processo as denúncias que:

a) sejam formalizadas por escrito;

b) contenham a identificação e o endereço dos denunciantes;

c) tiverem a autenticidade das assinaturas dos denunciantes devidamente confirmadas; e

d) veiculem fatos que configurem, pelo menos em tese, evidente infração disciplinar ou ilícito penal".

Na mesma linha são os passos de Sebastião José Lessa: "Pelo que se vê da redação do art. 144 e seu parágrafo único, acima citado, cuidou o legislador no sentido de evitar que denúncias absolutamente inconsistentes viessem a macular a honra do servidor denunciado e, ao mesmo tempo, perturbar as atividades da repartição pública"

Semelhante é a lição do procurador do Distrito Federal Antônio Carlos Alencar Carvalho: "O preceito do art. 144 da Lei 8.112/90 tem o escopo de preservar a dignidade do cargo público e constitui um direito subjetivo dos servidores contra denúncias vazias, infundadas, perseguições políticas, agressões à honra perpetradas por desafetos ou por pessoas de má-fé, de modo a evitar que, sob o manto do anonimato, terceiros irresponsáveis venham a vilipendiar a imagem e a distinção de cidadãos que zelam e servem a coisa pública. Não se trata de uma garantia da pessoa física do funcionário, porém de uma proteção à dignidade do posto público e ao alcance dos fins superiores da própria Administração. Sem regras, indivíduos inescrupulosos empregariam, anônima e impunemente, todo tipo de difamação e calúnia, sem ao menos a oportunidade de defesa para os ofendidos, que sofreriam o constrangimento da instauração de sindicâncias e processos administrativos disciplinares, procedimentos cujo conteúdo termina por se refletir publicamente, no âmbito da repartição pública, com irreparável gravame ao funcionário ilegalmente acusado. O art. 144 é uma garantia dos que exercem cargo público e da dignidade que se lhes presume, que requer prova robusta e identificação, qualificação, endereço e denúncia por escrito dos delatores, sob pena de os funcionários padecerem afrontas e danos físicos e morais irreparáveis apenas porque um desconhecido - quiçá um desafeto ou mesmo pessoas mal-intencionadas - resolveu adotar o expediente apócrifo como meio de prejudicar facilmente o servidor público".

Antônio Carlos Palhares Moreira Reis defende que não se pode aceitar a denúncia anônima, pela hoje expressa vedação constitucional ao anonimato, contida no inciso IV do art. 5º, que não se refere, exclusivamente, às manifestações pela imprensa e á transmissão de conhecimentos. Aduz, ainda, "mas, como onde há fumaça há fogo, é possível que a denúncia anônima tenha conteúdo de verdade, levando o administrador que a recebe a proceder com as devidas cautelas, como se fosse uma denúncia não formalizada". O autor finaliza o seu raciocínio com a idéia de que a denúncia anônima poderá ser tratada como um informe capaz de levar a autoridade a uma prévia averiguação informal dos fatos apontados, a fim de comprovar a sua existência.

Já o professor Ivan Barbosa Rigolin contesta com veemência o artigo "sub studio" com a seguinte argumentação: "Este artigo contraria abertamente o anterior, pois pretende que apenas denúncias manifestadas de modo formal e com autenticidade confirmada merecerão apuração. É profundamente infeliz a idéia, negando de forma evidente a responsabilidade de qualquer autoridade que passe a ter ciência de fato delituoso. Se, apenas, por exemplo, um chefe de serviço é informado por boataria de que seu servidor praticou grave descaminho na repartição, da qual ele pode até mesmo ter prova material, mas sem que tenha sido daquilo informado por escrito, a teor deste art. 144 estaria desobrigado de apurar a irregularidade, tal conclusão é rematadamente absurda, custando a crer possa ter sido tão contraditório neste ponto o legislador federal".

É de bom alvitre relembrar que o art. 143 da Lei n° 8.112/90 preleciona que a autoridade que tiver ciência de irregularidade no serviço público é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante sindicância administrativa ou processo administrativo disciplinar, assegurado ao acusado a ampla defesa.

Destaque-se, ainda, o alerta desse juspublicista: "uma autoridade administrativa séria e idônea jamais observará o art. 144, atuando com fidelidade, isto sim, ao artigo 143 da Lei 8.112/90". Comenta, ainda: "(...) que não importa o modo como a autoridade foi cientificada de infração ocorrida no âmbito de seu serviço, bastando que dela tivesse tido ciência para precisar apurá-la".

Léo da Silva Alves à luz do Direito Positivo brasileiro diz que "(...) não se pode desconsiderar que essas manifestações, muitas vezes deflagradas como instrumentos de vingança, têm, no fundo, informações verdadeiras. O mérito do expediente pode ser questionável, mas a essência da notícia não pode ser desprezada. (...) Como a autoridade procede nesses casos? Cruza os braços? Ignora? Não nos parece a mais sábia das medidas. É evidente que ninguém, de consciência sã, de posse de um documento apócrifo, irá deflagrar um processo ou expor o nome de um funcionário ao imediato constrangimento. Mas, em nome da supremacia do interesse público, uma averiguação discreta deverá ser feita. Quem sabe encontrar elementos que demonstrem efetivamente a ocorrência, e, aí sim, justifique-se a medida disciplinar. Sem dúvida, é preciso dupla cautela. A primeira, já observamos, para não expor levianamente o nome e a honra de uma pessoa. A segunda, para não criar a figura da prova ilícita. O direito pátrio acolhe a chamada teoria da árvore dos frutos envenenados. (...) O expediente anônimo não pode ser prova. (...) Antes de ser um estímulo à delação, é uma solução que atende a necessidade de controle da máquina administrativa, o que é de interesse de toda a sociedade".

Exemplo da matéria pode ser encontrado nos arestos cujas ementas se destacam:

"Ementa : Administrativo. Instauração de inquérito, mediante denúncia anônima. Possibilidade. Anistia. Não caracterização.

I - A instauração de inquérito administrativo, ainda que resultante de denúncia anônima, não encerra, no caso, qualquer ilegalidade.

II - Não havendo ainda contra o impetrante qualquer sanção administrativa, não há cogitar-se da anistia prevista no art. 29 do ADCT da Constituição do Estado do Rio de Janeiro.

III - Recurso ordinário desprovido".

"Ementa : Processual Civil. Mandado de Segurança. Processo Administrativo Disciplinar. Omissão. Nulidade. Citação. Inocorrência.

I - Verificada a ocorrência de omissão no acórdão, que não se pronunciou sobre a nulidade da citação das servidoras no processo disciplinar, acolhem-se os embargos declaratórios nesse ponto para sanar o defeito.

II - Improcedência, no entanto, da alegação, porquanto embora o mandado de citação tenha sido omisso quanto aos fatos imputados às servidoras, tiveram elas, no dia seguinte, vista dos autos, não se podendo aceitar a alegada ignorância sobre os termos da acusação.

III - Não houve omissão quanto à nulidade do processo disciplinar por ter sido deflagrado a partir de denúncia anônima, pois o tema foi expressamente abordado na decisão.

IV - Também se rejeita a omissão quanto à nulidade na intimação das acusadas para audiência de interrogatório e também por cerceamento de defesa, pois tais alegações foram devidamente rechaçadas no julgamento do mandamus.

Embargos parcialmente acolhidos, sem efeitos infringentes".

Destarte, relatou o Ministro Adhemar Maciel do egrégio Superior Tribunal de Justiça - STJ no Recurso Ordinário em Mandado de Segurança n° 4.435:

"Quanto à denúncia anônima, tenho para mim que o dispositivo constitucional (art. 5º, IV) não tem a extensão que o recorrente lhe dá. Tal cláusula constitucional, pinçada a esmo, não pode ser tomada em sentido absoluto. É regra comezinha de hermenêutica que não se pode pegar, isoladamente, um dispositivo de um artigo de lei e dele tirar conclusões inarredáveis. A vedação do anonimato está jungida a um dos direitos fundamentais mais importantes do homem e do cidadão: a livre manifestação do pensamento. Ora, o caso concreto nada tem com "livre manifestação de pensamento". Por outro lado, pergunta-se: como se combaterá o tráfico de drogas sem a notícia anônima ? Como apurar-se qualquer fato contra um policial truculento ? Caberá à Administração avaliar e verificar se a notícia apócrifa encontra ressonância ou não. No caso em testilha, encontrou. Por outro lado, como bem sublinhou o relator a quo, Des. DUARTE MONTEIRO (sic), o Estatuto estadual, em seu art. 170 é taxativo:

"A autoridade que tiver ciência de irregularidades no serviço público é obrigada a promover sua apuração imediata ...".

Desse modo, não importa como chegou a notícia".

Destaca-se que o Ministro Luiz Vicente Cernicciaro ao acompanhar o voto do relator no writ analisado, dá o seu diagnóstico a respeito do assunto: "Quanto ao mérito, sem dúvida, a carta anônima, a denúncia anônima não podem ser fundamento de sanção. O funcionário tem interesse em identificar a pessoa que fez a imputação, mesmo porque, tal como acontece com a testemunha, poderia ser argüido o interesse, o impedimento, ou suspeição. Mas como fato, do qual irá decorrer investigação, é indiscutivelmente legítima".

Somos a favor da corrente que defende que não se pode instaurar um processo administrativo disciplinar, sem a devida identificação do denunciante. Deve-se analisar que numa Administração Pública Gerencial que se destaca por aplicar o princípio da economicidade, plasmado na Lei Fundamental em vigor, com certeza adota a prudência necessária quando recebe notícias confusas e possivelmente frágeis com relação ao cometimento de infrações disciplinares por parte de seus agentes públicos. A denúncia anônima não é suficiente para propiciar incontinente a instauração de um processo administrativo disciplinar, porém não se pode desprezar o teor da notícia de irregularidades no serviço público. Somos, assim, partícipes do pensamento de que se deve tomar conhecimento das informações de cunho denunciativo, e com fulcro na razoabilidade, poderão ser feitas investigações, levantamentos, inspeções nas áreas denunciadas, que possam elucidar a procedência da notícia anônima.

In fine, o ilustre administrativista José Armando da Costa assevera que "não é jurídico nem democrático que o servidor público venha, sem mais nem menos, responder a processo disciplinar". (...) O Direito Processual Disciplinar exige a presença desses conectivos (princípios de prova) como forma de evitar que venha o servidor público sofrer os incômodos e os aborrecimentos oriundos de um processo disciplinar precipitadamente instaurado, além de, com tal cuidado, proporcionar resguardo à dignidade do cargo público ocupado pelo acusado, o que se reverte, por fim, em benefício da normalidade e regularidade do serviço público, escopo inarredável a que deve preordenar-se toda repressão disciplinar".

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Sobre o autor:

* É Auditor-Fiscal da Receita Federal - AFRF, parecerista do Escritório de Corregedoria-Geral da Secretaria da Receita Federal em Recife - PE e especialista em Direito Administrativo da Faculdade de Direito do Recife da Universidade Federal de Pernambuco - UFPE.

Publicado em 02/05/2003