Possibilidade de divulgação dos rendimentos de servidores públicos em sítios eletrônicos

Resumo: O presente trabalho busca abordar o Conflito entre o direito à inviolabilidade da intimidade e da vida privada (art. 5o, X, da CF) e o princípio administrativo da publicidade (art. 37, caput, da CF4), em sua vertente do direito de acesso à informação (art. 5o, XXXIII, da CF5). Solução através da aplicação do princípio da proporcionalidade/razoabilidade e da técnica da ponderação.

Palavras chave: princípio da publicidade, inviolabilidade da intimidade e vida privada.

SUMÁRIO: 1. Introdução – 2. O conflito entre o princípio da inviolabilidade da intimidade e da vida privada com o princípio da publicidade e do acesso à informação – 2.1. A prevalência do interesse público sobre o privado – 2.2. Posicionamento do supremo tribunal federal – 3. Conclusão – 4. Referências Bibliográficas

1 – INTRODUÇÃO

Atualmente, está disponível nos sítios de órgão públicos o Portal da Transparência, ferramenta de busca de informações sobre cargo, função, situação funcional e remuneração dos agentes públicos do Poder Executivo Federal.

Muito se discute se publicação das referidas informações na internet violaria o disposto no art. 5º, X, da CF/19881, bem como o disposto nos arts. 4º, IV2, e 31 e § 1º da Lei nº 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação), que afirmam, em geral, que o tratamento das informações pessoais deve ser feito com respeito à intimidade e à vida privada das pessoas, devendo ter seu acesso restrito.

2 – O CONFLITO ENTRE O PRINCÍPIO DA INVIOLABILIDADE DA INTIMIDADE E DA VIDA PRIVADA COM O PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE E DO ACESSO À INFORMAÇÃO.

A Constituição Federal Brasileira dispõe, em seu Art. 5º, acerca da inviolabilidade da intimidade e da vida privada de seus cidadãos. Desse modo, CELSO RIBEIRO BASTOS ensina que o mencionado artigo:

Oferece guarida ao direito à reserva da intimidade assim como ao da vida privada. Consiste ainda na faculdade que tem cada indivíduo de obstar a intromissão de estranhos na sua vida privada e familiar, assim como de impedir-lhe o acesso a informações sobre a privacidade de cada um, e também impedir que sejam divulgadas informações sobre esta área da manifestação existencial do ser humano.

O direito à intimidade diz respeito ao comportamento do sujeito que em nada afeta a esfera da comunidade, ou seja, prevalece tal direito quando não há qualquer lesão ao interesse da sociedade. O direito à vida privada, portanto, deve ser analisado em conjunto com outros princípios constitucionais de grande relevância, como o da publicidade e transparência dos atos administrativos, bem como o dever estatal de prestar contas aos seus cidadãos.

O princípio da publicidade, de acordo com a Carta Magna, é o dever do Estado de divulgar os atos públicos a todos os cidadãos, tendo em vista que a gestão estatal é “coisa pública”, logo é de interesse coletivo. A Constituição garante, ainda, que “ todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade”.

Um estado republicano, como é o caso do brasileiro, deve-se pautar pela total transparência no acesso aos documentos públicos pela sua população, a fim de garantir o controle da atividade estatal como defesa dos cidadãos contra eventuais atos ilícitos cometidos pelo próprio Estado.

Com vistas a garantir a concreção dos princípios que regem o Estado Democrático de Direito, como o da publicidade, transparência e prestação de contas, foi editada em 2011 a Lei Federal de Acesso à Informação, nº 12.527, que dispõe em ser Art. 3º sobre como se dará tal acesso, abaixo transcrito:

Art. 3º. Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o direito fundamental de acesso à informação e devem ser executados em conformidade com os princípios básicos da administração pública e com as seguintes diretrizes:

I - observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção;

II - divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações;

III - utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação;

IV - fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública;

V - desenvolvimento do controle social da administração pública.

Em 2012, foi então promulgado o Decreto nº 7.724 a fim de regulamentar a aplicação da lei supracitada. Nessa senda, vale destacar o disposto no Art. 7º do Decreto em questão, in verbis:

Art. 7o  É dever dos órgãos e entidades promover, independente de requerimento, a divulgação em seus sítios na Internet de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas, observado o disposto nos arts. 7o e 8o da Lei no 12.527, de 2011.

§ 1o  Os órgãos e entidades deverão implementar em seus sítios na Internet seção específica para a divulgação das informações de que trata o caput.

(...)

§ 3o  Deverão ser divulgadas, na seção específica de que trata o § 1o, informações sobre:

(...)

VI - remuneração e subsídio recebidos por ocupante de cargo, posto, graduação, função e emprego público, incluindo auxílios, ajudas de custo, jetons e quaisquer outras vantagens pecuniárias, bem como proventos de aposentadoria e pensões daqueles que estiverem na ativa, de maneira individualizada, conforme ato do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; (grifo nosso)

A lei é clara ao estabelecer, desse modo, a necessidade de divulgação dos salários, bem como outras informações dos servidores públicos em meio eletrônico. Ora, diferente não poderia ser a postura do legislador, dado que os rendimentos dos servidores estatais são pagos pelos cofres do Estado, logo, possuem natureza pública e integram o orçamento governamental, de modo que sua divulgação é medida que se impõe a fim de garantir a devida prestação de contas para com o contribuinte/cidadão.

A Constituição de 88 estabelece a possibilidade de exceções à regra de transparência dos atos públicos, contudo, somente para situações em que o sigilo é imprescindível à segurando do Estado e/ou da sociedade. Ocorre que o compartilhamento dos proventos de servidores estatais no meio online em nada ameaça a estabilidade da nação, de modo que não se configura como exceção à necessidade de respeito ao princípio da publicidade.

Além disso, não há o que se falar em violação ao princípio da intimidade, porquanto os dados divulgados dizem respeito a agentes públicos na qualidade de agentes públicos. A proteção à vida privada fica extremamente mitigada quando se trata de agente público, isto é, um servidor público não pode almejar à mesma privacidade que possui um cidadão comum enquanto servidor estatal. O Ministro Gilmar Mendes entende que este é “o preço que se paga pela opção de carreira pública em um Estado Democrático de Direito”. Destaque-se que informações personalíssimas, como CPF e endereço, não são divulgadas nos portais de transparência, como medida protetiva.

2.1 – A PREVALÊNCIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O PRIVADO:

A expressão “interesse público” ainda não possui definição única, é uma expressão polissêmica, permeada de carga valorativa e está diretamente relacionada com a realidade cambiante da sociedade atual. O interesse público, portanto, não é um interesse autônomo, mas encontra-se completamente vinculado ao interesse de cada uma das partes que compõe o todo.

A ideia de supremacia do interesse público sobre o privado surge com o advento do Estado Social e os direitos a ele inerentes. Tal supremacia, todavia, não é absoluta, pois só se pode depreender a prioridade de um interesse sobre outro a partir de uma análise detalhada do caso concreto, em que todas as possíveis consequências devem ser apreciadas, de modo que a solução escolhida deve ser aquela menos gravosa aos direitos fundamentais.

No caso em questão, tem-se o conflito entre o interesse privado dos servidores, que não querem ter seus rendimentos expostos em sítio eletrônico disponível a toda população, e o interesse coletivo da sociedade, que possui o direito constitucional de ter acesso aos gastos públicos a fim de controlar e fiscalizar os atos da Administração.

Em casos de difícil solução, como o aqui apresentado, utiliza-se do princípio da racionalidade para garantir o equilíbrio e a justiça no caso concreto a partir da escolha da solução mais adequada e de menos impacto a direitos essenciais, princípio este que se ramifica em três subprincípios: o da adequação, da necessidade e da proporcionalidade. Nesse contexto, cita-se os ensinamentos de RAQUEL DENIZEE STUMM:

O juízo de ponderação entre os pesos dos direitos e bens contrapostos deve ter uma medida que permita alcançar a melhor proporção entre os meios e os fins. Em outras palavras, os meios legais  restritivos e os fins obtidos devem situar-se numa justa medida, impedindo-se a adoção de medidas legais restritivas desproporcionadas, excessivas, em relação aos fins obtidos (Canotilho & Moreira, 1993, p. 152). Decorre da natureza dos comandos dos princípios válidos a otimização das possibilidades fáticas e jurídicas de uma determinada situação. Otimizar implica em relativizar as possibilidades jurídicas de um determinado princípio, tendo em vista o peso do princípio colidente num caso concreto. A decisão de um conflito exige, então, a ponderação a partir do momento em que ele se verificar. (grifo nosso)

Ora, como exposto acima, o princípio da razoabilidade pode ser traduzido como o juízo de ponderação entre as possíveis soluções de um caso concreto, em que se leva em conta qual delas será ao mesmo tempo mais eficiente e benéfica para todos aqueles possivelmente interessados. Nas palavras de VIDAL SERRANO NUNES JÚNIOR, “o princípio da proporcionalidade é aquele que orienta o intérprete na busca da justa medida de cada instituto jurídico. Objetiva a ponderação entre os meios utilizados e os fins perseguidos, indicando que a interpretação deve pautar o menor sacrifício ao cidadão ao escolher dentre os vários possíveis significados da norma”.

À luz do princípio da razoabilidade, verifica-se que o direito do cidadão de receber informações dos órgãos estatais – informações estas de interesse coletivo – não pode ser obstado pelo direito à preservação da intimidade, visto que não se trata de informação imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.

O governo possui para com seus cidadãos contribuintes o dever de prestar contas sobre todos seus gastos, e manter com eles relação de total transparência, assegurando assim o efetivo controle social sobre o orçamento estatal e, consequentemente, maior eficiência e legitimidade em seus atos. Por integrar o rol de despesas públicas, a remuneração dos servidores deve sim estar inclusa na prestação de contas governamental.

Além disso, a remuneração dos servidores é vinculada ao princípio da legalidade, ou seja, o salário de cada servidor deve guardar correspondência com a previsão legal do teto remuneratório do serviço público e com as metas de responsabilidade fiscal do Estado. O compartilhamento dos proventos, desse modo, é medida que assegura aos cidadãos o controle do respeito ao princípio da legalidade por parte da Administração.

A supressão da divulgação de qualquer gasto que não seja imprescindível à manutenção da segurança do Estado representa grave lesão à ordem pública e a direitos fundamentais, como o direito ao acesso à informação e a publicidade dos atos da Administração.

Resta claro, desse modo, a necessária prevalência do interesse coletivo/público sobre o privado no caso em questão; ora, do contrário maior seria o prejuízo causado à população, o que acarretaria insulto a princípios fundamentais que regem o Estado Democrático, bem como ao supramencionado princípio da razoabilidade, visto que a solução escolhida seria aquela mais gravosa a direitos essenciais.

2.2 – POSICIONAMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.

O assunto já foi por diversas vezes levado ao conhecimento da Suprema Corte Brasileira, esta, contudo, já possui entendimento firmado no sentido da legalidade da divulgação dos rendimentos dos servidores públicos em sítios eletrônicos. Segundo o Ministro Luiz Fux:

Esta Corte entendeu que o cidadão que decide ingressar no serviço público adere ao regime jurídico próprio da Administração Púbica, que prevê a publicidade de todas as informações de interesse da coletividade, dentre elas o valor pago a título de remuneração aos seus servidores. Desse modo, não há falar em violação ao direito líquido e certo do servidor de ter asseguradas a intimidade e a privacidade. (AgRg na Suspensão de Segurança n. 3902)

Os Ministros da Corte têm adotado sempre posição unânime a favor do compartilhamento de dados dos servidores federais em via eletrônica, em vistas da necessidade de se proteger o acesso à informação dos cidadãos brasileiros. Cabe destacar que os salários dos Magistrados estão também disponíveis nos portais de transparência dos órgãos públicos, conforme afirma o Ministro Ayres Britto “nossa Corte decidiu divulgar, de forma ativa e irrestrita, os subsídios dos ministros e a Remuneração dos servidores do quadro de pessoal do Supremo Tribunal Federal, assim como os proventos dos ministros aposentados, dos servidores inativos e dos pensionistas”

Nessa senda, destaca-se a Ementa da SS 3.902-AgR, que acompanha a linha de raciocínio do presente trabalho, abaixo transcrita:

SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃOS QUE IMPEDIAM A DIVULGAÇÃO, EM SÍTIO ELETRÔNICO OFICIAL, DE INFORMAÇÕES FUNCIONAIS DE SERVIDORES PÚBLICOS, INCLUSIVE A RESPECTIVA REMUNERAÇÃO. DEFERIMENTO DA MEDIDA DE SUSPENSÃO PELO PRESIDENTE DO STF. AGRAVO REGIMENTAL. CONFLITO APARENTE DE NORMAS CONSTITUCIONAIS. DIREITO À INFORMAÇÃO DE ATOS ESTATAIS, NELES EMBUTIDA A FOLHA DE PAGAMENTO DE ÓRGÃOS E ENTIDADES PÚBLICAS. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE ADMINISTRATIVA. NÃO RECONHECIMENTO DE VIOLAÇÃO À PRIVACIDADE, INTIMIDADE E SEGURANÇA DE SERVIDOR PÚBLICO. AGRAVOS DESPROVIDOS.

1. Caso em que a situação específica dos servidores públicos é regida pela 1ª parte do inciso XXXIII do art. 5º da Constituição. Sua remuneração bruta,  cargos e funções por eles titularizados, órgãos de sua formal lotação, tudo é constitutivo de informação de interesse coletivo ou geral. Expondo-se, portanto, a divulgação oficial. Sem que a intimidade deles, vida privada e segurança pessoal e familiar se encaixem nas exceções de que trata a parte derradeira do mesmo dispositivo constitucional (inciso XXXIII do art. 5º), pois o fato é que não estão em jogo nem a segurança do Estado nem do conjunto da sociedade.

2. Não cabe, no caso, falar de intimidade ou de vida privada, pois os dados objeto da divulgação em causa dizem respeito a agentes públicos enquanto agentes públicos mesmos; ou, na linguagem da própria Constituição, agentes estatais agindo “nessa qualidade” (§6º do art. 37). E quanto à segurança física ou corporal dos servidores, seja pessoal, seja familiarmente, claro que ela resultará um tanto ou quanto fragilizada com a divulgação nominalizada dos dados em debate, mas é um tipo de risco pessoal e familiar que se atenua com a proibição de se revelar o endereço residencial, o CPF e a CI de cada servidor. No mais, é o preço que se paga pela opção por uma carreira pública no seio de um Estado republicano.

3. A prevalência do princípio da publicidade administrativa outra coisa não é senão um dos mais altaneiros modos de concretizar a República enquanto forma de governo. Se, por um lado, há um necessário modo republicano de administrar o Estado brasileiro, de outra parte é a cidadania mesma que tem o direito de ver o seu Estado republicanamente administrado. O “como” se administra a coisa pública a preponderar sobre o “quem” administra – falaria Norberto Bobbio -, e o fato é que esse modo público de gerir a máquina estatal é elemento conceitual da nossa República. O olho e a pálpebra da nossa fisionomia constitucional republicana.

4. A negativa de prevalência do princípio da publicidade administrativa implicaria, no caso, inadmissível situação de grave lesão à ordem pública.

5. Agravos Regimentais desprovidos. (grifo nosso)

A prevalência do interesse público, bem como do princípio da publicidade, sobre o interesse privado no presente caso possui o apoio tanto da legislação ordinária e constitucional, como da jurisprudência pacífica da mais alta instância do poder judiciário brasileiro. Desse modo, outra postura não pode ser tomada pela Administração, a não ser a manutenção da publicação dos rendimentos dos servidores públicos nos sítios eletrônicos de cada órgão, através de portais de transparência, a fim de garantir aos cidadãos o exercício de seu direito constitucional, de participação e controle da vida política e administrativa de seu Estado.

3 – CONCLUSÃO

Hoje, admite-se importância da participação da população na tomada de decisões da Administração, bem como na fiscalização e controle de seus atos. Desse modo, a cultura de transparência da ação estatal deve ser incentivada em todos os seus possíveis âmbitos, de forma a preservar os institutos da democracia e da república nacionais, bem como garantir uma atuação mais eficiente do governo, com maior grau de aceitação popular e, consequentemente, legitimidade.

Diante todo o exposto, fica evidente que não é inconstitucional e não padece de qualquer ilegitimidade a divulgação, via internet, de informações dos servidores públicos – enquanto agentes públicos – como nome completo, cargo e/ou função e valores dos correspondentes vencimentos brutos e de outras vantagens pecuniárias.

4 – REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. São Paulo: Malheiros, 2012.

SUNFELD, Carlos Ari. Fundamentos de direito público. São Paulo: Malheiros, 2010.

BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. São Paulo: Saraiva, 2013.

RIBEIRO, Bastos Celso. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2000.

STUMM, Raquel Denise. Princípio da proporcionalidade no direito brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1985.

NUNES JÚNIOR, Vidal Serrano. ARAUJO, Luiz Alberto David. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2006.

Data da conclusão/última revisão: 23/11/2015