Aposentadoria por tempo de serviço: ajuste aos novos tempos ou regressão normativa

INTRODUÇÃO

Que a expectativa de vida da população em nível mundial aumentou, não se tem a menor dúvida; E isso ocorreu, principalmente em função da melhoria dos serviços de saúde e dos avanços da medicina. 

No Brasil, isso também ocorreu de forma geral. Mas quando se estratifica a população, por classe de renda, percebe-se claramente que nas classes sociais mais baixas, essa premissa não é tão verdadeira assim. O Norte e o Nordeste brasileiro continuam com expectativa de vida muito baixa, em relação às regiões Sul e Sudeste brasileiro. Isso é uma realidade. 

Nas discussões sobre a seguridade social na constituinte de 1988, essa premissa foi bastante debatida de forma acalorada, já que já naquele tempo, os liberais e neoliberais já defendiam um aumento da idade mínima para uma aposentadoria, baseada unicamente na premissa orçamentária. 

Os contrários a essa ideia, defendiam que as peculiaridades regionais do Brasil deveriam prevalecer como sistema de proteção social, já que não se podiam comparar regiões. 

Mas a partir do governo de Fernando Color de Melo (1990-1992), o primeiro presidente eleito do Brasil, pós 1964, que se discute no Brasil uma reforma da previdência social. Passou pelos governos Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso, Luiz Inácio Lula da Silva e Dilma Rousseff e, em nenhum deles se conseguiu a base parlamentar, no Congresso Nacional para aprovação de uma reforma consistente. 

O máximo que se conseguiu foram reformas pontuais. Os argumentos do governo são sempre os mesmos: queda da arrecadação e aumento da expectativa de vida da população.   

Mas esses argumentos não têm encontrado guarida nas hostes do Congresso Nacional, talvez por que se utilize de argumentações que não se sustentam. Que os recursos orçamentários vêm sofrendo um declínio é evidente. Mas no caso da previdência, essa argumentação não se sustenta, pois a Constituição Federal, ao citar o termo seguridade social, não se limitou apenas a estabelecer um conceito, mas procurou institucionalizar os recursos para uma longa duração. 

Neste sentido, este estudo nasceu de uma preocupação fundamental: discutir sobre um rico e polêmico campo do Direito, área do conhecimento humano elaborada por construções doutrinárias, jurisprudências e até filosóficas, já que a discussão sobre a aposentadoria por tempo de serviço e o ato jurídico perfeito situa-se sobre a temática da estabilidade dos direitos subjetivos e consequentemente a garantia constitucional da segurança dessas relações, substancial para o aluno de direito em formação. 

Assim, o problema central do trabalho se formaliza a partir do seguinte questionamento: mudar os termos da aposentadoria por tempo de serviço é uma necessidade dos tempos modernos ou um retrocesso normativo?   

Como hipótese de sustentação tem-se? A reforma da previdência, notadamente da aposentadoria por tempo de serviço esbarra em alguns preceitos normativos fundamentados na Carta Magma de 1988, dentre eles o do direto adquirido já que a irretroatividade da lei está solidificada na sociedade como forma de garantir direitos. 

Assim este trabalho teve como objetivo geral analisar a política pública “previdência”, sua origem, avanços e, desafios na contemporaneidade no momento em que as mudanças no mundo do trabalho, nos problemas econômicos que limitam as receitas dos Estados e, principalmente o fato do aumento da expectativa de vida das pessoas, que tem aumentado bastante nos últimos tempos, principalmente em função dos avanços no campo da saúde, além de especificamente verificar os preâmbulos da necessidade da mudança na aposentadoria por tempo de serviço dentro das demandas orçamentárias do momento como necessidade da modernidade ou como retrocesso normativo; identificar a questão do Direito Adquirido na reforma na previdência social; e propor um modelo de aposentadoria por tempo de serviço que englobe todas as prerrogativas modernas e as peculiaridades do povo brasileiro em sua totalidade. 

Esta proposta de pesquisa nasceu e se justifica com base em uma inquietação pessoal. Com a Reforma da Previdência que foi proposta pelo atual governo de Michel Temer que ensejasse diversas discussões, inclusive com a criação de uma Comissão Parlamentar de Inquérito no Senado Federal, como os operadores de direito previdenciário se posicionam diante deste momento histórico brasileiro e, que papel passará a exercer a partir de agora.

1 A EXPECTATIVA DE VIDA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA 

O conceito mais utilizado sobre o envelhecimento está definido como um processo de desgaste da energia vital ao longo do tempo. Santos (2013, p 13) destaca:

[...] a velhice não é uma etapa da vida que se apresente da mesma forma ou represente uma realidade definida. Apesar de a velhice ser um fenômeno biológico, o organismo do velho condiciona-se a uma singularidade, diferentemente do que ocorre com outras espécies, na medida em que acarreta conseqüências psicológicas. 

[...] a velhice, tal como a infância, juventude e idade adulta, é circunscrita como uma etapa de transformação, tanto física como biológica, emocional e sexual. A forma como cada pessoa envelhece está determinada por suas condições subjetivas, incluindo-se aí a forma como foi vivida sua história pessoal em todos os períodos da existência e também está atrelada às condições socioculturais.      

 A autora é enfática quando afirma que o envelhecimento pode adquirir conceituações diversas, pois cada ser humano é uma pessoa diferente em seus aspectos físico, psicológico e emocional. A base do envelhecimento é o desgaste natural da energia vital (SANTOS, 2013).  

O envelhecimento populacional é um fenômeno mundial. No caso da América Latina, entre 1980 e o ano 2030 deverá ocorrer um aumento de 120% da população total (363,7 para 803,6 milhões), enquanto o aumento da população acima de 60 anos será de 236% (de 23,3 para 78,2 milhões), segundo dados da Organização das Nações Unidas – ONU (2015). 

O conceito de envelhecimento tem sido trabalhado por diversos autores (FERREIRA, 2008; PAPALÉO, 2012, NERI & FREIRE, 2010), e embora, cada um apresente conceitos divergentes e que normalmente estão relacionados à sua área de pesquisa e interesse, pode-se afirmar que há um ponto de convergência entre eles, ou seja, a definição da velhice como um processo de desgaste da energia vital ao longo do tempo (SANTOS, 2013).   

Paschoal, (2006), por exemplo, explica que a velhice decorre de uma série de alterações e/ou condições, sociais, econômicas, cognitivas, funcionais e cronológicas. Para este autor, a velhice se caracteriza a partir das condições, biológicas, sociais, econômicas, cognitivas, funcionais e cronológicas. 

Assim, segundo Paschoal (2006, p. 30): 

Na biologia - o envelhecimento se inicia no momento em que se nasce, e não aos 60 anos, pois, o ser humano vai sofrendo um desgaste natural com o avançar de sua idade; 

 No campo social - a velhice depende muito do o momento histórico e cultural, ou seja, depende da sociedade em que vive, e como esta encara a questão do idoso;

No campo cognitivo (inteligência) - diz-se que alguém está ficando velho quando suas faculdades cognitivas começam a falhar, apresentando problemas de memória, atenção, orientação e concentração; 

 No campo econômico - a pessoa entra na velhice quando deixa de ser produtivo, sai do mercado de trabalho, via aposentadoria; 

Cronologicamente - a pessoa é idosa quando faz 60 ou 65 anos. 

 Outro fator que merece destaque são os termos que tem sido utilizados para caracterizar as pessoas na fase de envelhecimento, velho, idoso, envelhecente, terceira idade. Qual seria a terminologia adequada para reportar-se a uma pessoa que chega a velhice? No que concerne à velhice Papaléo (2012, p. 10) lembra que: 

[...] as manifestações somáticas da velhice, que é a última fase do ciclo da vida, as quais são caracterizadas por redução da capacidade funcional, calvície e redução da capacidade de trabalho e da resistência, entre outras, associam-se a perda dos papéis sociais, solidão e perdas psicológicas, motoras e afetivas. 

Neri & Freire (2010) enfatizam que houve uma proliferação de termos para se referir às pessoas que já viveram mais tempo e chegaram à velhice, dentre eles destaca: terceira idade, melhor idade, adulto maduro, idoso, velho, meia-idade, maturidade, idade maior e idade madura. Papaléo (2012) em seus estudos dá ênfase aos termos envelhecimento, velhice, velho e idoso e explica que estes termos estão inter-relacionados. Assim, procura defini-los da seguinte forma: envelhecimento refere-se ao processo; a velhice por sua vez, é a fase da vida e; o velho ou idoso é o resultado final, juntos: 

Constituem um conjunto cujos componentes estão intimamente relacionados. [...] o envelhecimento é conceituado como um processo dinâmico e progressivo, no qual há modificações morfológicas, funcionais, bioquímicas e psicológicas que determinam perda da capacidade de adaptação do indivíduo ao meio ambiente, ocasionando maior vulnerabilidade e maior incidência de processos patológicos que terminam por levá-lo à morte. 

Paschoal (2006), afirma que envelhecimento significa um processo, um estagio que é definido de maneiras diferentes, dependendo da área de pesquisa e interesses de pesquisadores. A área Biológica define como um conjunto de alterações experimentadas por um organismo vivo, do nascimento à morte.

A idade cronológica de um indivíduo é o principal indicador para se determinar à faixa etária de uma população. Considerando esta questão, ela só quantifica o tempo que se passou a partir do dia em que se nasce, ou seja, tempo de existência do nascimento à morte. No entanto, não se pode deixar de considerar que há também a idade existencial, que foge do padrão cronológico, embora a literatura priorize uma reflexão mais temporal e, portanto, alicerçada em padrões biológicos (HAYFLICK, 2016). 

De acordo com Hayflick (2016), a idade cronológica mede o tempo que se passou a partir da certidão de nascimento, logo os eventos biológicos que se seguem ao nascimento acontecem em momentos diferentes e em ritmos diferentes para cada indivíduo. 

A questão da idade cronológica de um indivíduo tem sido profundamente discutida, muito embora, para a área da gerontologia, isto não é um fato novo, mas certamente o que vários pesquisadores da área biológica se perguntam, é como encontrar uma forma de determinar esta fase. Segundo Papaléo (2012), a dificuldade em se mensurar a idade biológica do ser humano está intimamente vinculada à incapacidade de mensurar o fenômeno envelhecimento. 

Antes do advento do Estado do Bem Estar Social (Welfare State) surgindo no século XIX na Europa, o idoso era um estorvo na sociedade capitalista. Um ser desprezado, sem condições de vender sua força de trabalho e, quando aposentado um sujeito que era um peso social (HAYFLICK, 2016). 

As teorias socialistas começaram a mudar esse estado de coisa e, principalmente em função destas, a sociedade capitalista começou a abri mão de alguns pressupostos, principalmente na área social, na tentativa de manter o status quo, sendo então a velhice tratada de forma diferenciada. É importante destacar que em algumas sociedades, como às orientais e, principalmente as indígenas, os anciãos (nome utilizado nestas sociedades para os idosos/velhos) sempre foram tratados com imenso respeito, sendo eles fruto da sabedoria e da experiência de vida. No Brasil, antes do advento da Constituição de 1988, o idoso era tratado de uma forma pouco respeitosa, principalmente pelo Estado, que não fornecia aparelhos no sentido de fomentar sua cidadania. No campo da seguridade social, seus direitos eram restritos unicamente a aposentadoria e as pensões (HAYFLICK, 2016).  

A Constituição Federal estabeleceu em seu art. 230, que família, a sociedade e o Poder Público têm o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua dignidade, bem estar e participação na comunidade.  A Lei Nº 8.842/94, que dispõe sobre a Política Nacional do Idoso, foi o ponto inicial para a formatação de Estatuto do Idoso, pois apresentou em nível do poder público, diretrizes de atuação e quais os Ministérios tem atribuição para implementação uma política nacional do idoso, mudando por completo a relação entre o Estado brasileiro e os idosos. Já a Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS entre outros assuntos tratam do benefício de prestação continuada e das entidades assistenciais. A Lei 10.048, de 8 de novembro de 2000, prevê a prioridade de atendimento em serviços e a Lei nº 10.173, de 09 de janeiro de 2001, trata da tramitação prioritária dos procedimentos judiciais em que uma das partes seja idoso (HAYFLICK, 2016). 

Desta forma, tanto no âmbito do ordenamento jurídico nacional como no âmbito da assistência social foram instituídos elementos básicos para uma rede de proteção ao idoso, mas havia uma necessidade, ainda maior: a existência de uma lei específica, que tratasse de forma sistemática e abrangente os direitos dessa importante parcela da população, no sentido de estatui a proteção integral à velhice, com normas que possibilitassem a sua eficácia, atribuindo meios ao Ministério Público, por exemplo, para efetivamente atuar em defesa das pessoas com mais de sessenta anos (HAYFLICK, 2016). 

Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia Estatística - IBGE (2014), o aumento da população idosa será da ordem de quinze (15) vezes entre 1950 e 2025, enquanto o da população como um todo será de não mais que cinco (5) vezes no mesmo período. Em termos populacionais, as pessoas com sessenta (60) anos ou mais representavam 5% da população geral em 1940, e espera-se que, em 2025, essa proporção seja de 14%. Embora isso seja inferior à média dos países europeus para 2025 (25%), tal cenário colocará para o Brasil os mesmos problemas que hoje são enfrentados na Europa sem grande sucesso (RAMOS, 2011). 

Outro fator destacado pelo autor é que em 1991 a população brasileira acima de sessenta e cinco (65) anos era composta por 3.215.824 homens e 3.870.023 mulheres (7.085.847 no total). Acredita-se que no ano 2020, esta população alcance o número de 10.769.000, ou seja, um (1) em cada quinze (15) brasileiros terá sessenta e cinco (65) anos e mais. Em 2025 esse número terá crescido para 16.224.000, com uma proporção de um (1) idoso para cada onze (11) brasileiros (RAMOS, 2011). 

Neste contexto, o Brasil no ano 2025 deverá ter a sexta população de idosos do mundo em termos absolutos. As causas para este fenômeno residem no aumento da expectativa de vida, resultado do melhor controle de muitas doenças potencialmente fatais, e na diminuição das taxas de fecundidade e mortalidade. (MOREIRA, 2006).

Ainda que não se queira tratar o envelhecimento como doença, não há como negar que o aumento do número de idosos significa um maior número de problemas de longa duração, que necessitam de gastos maiores com tratamentos. Portanto, as implicações do envelhecimento populacional para os serviços sociais e de saúde são muito grandes (RAMOS, 2011).  

O ideal seria que essa população alcançasse idades mais avançadas mantendo um bom nível de saúde e, principalmente, de autonomia. Por essa razão é fundamental que os esforços das políticas públicas se dirijam no sentido de evitar um envelhecimento acompanhado por um grande número de doenças crônicas graves, que minimizem os gastos financeiros e necessidade de serviços adequados, e acima de tudo, evitem a perda da autonomia do idoso (RIBEIRO, 2005) 

Normalmente, a distribuição etária (por idade) de uma população é feita em três faixas: Jovens (até 19 anos); adultos (de 20 até 59) anos; Idosos ou terceira idade (de 60 anos em diante). No mundo atual os países podem ser classificados como jovens- quando têm mais de 50% da população na faixa etária jovem, ou como maduros se têm mais de 50% de adultos (RAMOS, 2011). 

Ferreira (2008) explica que os países jovens são aqueles nos quais as taxas de natalidade e de mortalidade são mais elevadas e, consequentemente, é menor a média de vida dos habitantes. Os países maduros são os que possuem menores índices de natalidade e de mortalidade, apresentando uma média de vida mais elevada. Entretanto, ressalta-se que existem países que não são classificados nem como jovens tampouco como maduros. Este é o caso do Brasil que se encontra em fase de transição para maturidade. Com intuito de tornar mais concreta essas afirmações, Ferreira (2008) apresenta no quadro 1, alguns exemplos de países que são classificados como (jovem, em transição e maduro). 

QUADRO 1 – DISTRIBUIÇÃO ETÁRIA DA POPULAÇÃO EM ALGUNS PAÍSES (EM %)

ERRO: Imagem disponível na obra citada

Fonte: FERREIRA (2008) Adaptado da ONU (organização das Nações Unidas – 2007). 

Como se observa no quadro 1 países como Japão, Estados Unidos e Suécia têm predominância de adultos e idosos, o que denota um problema de ordem econômico-previdenciário. Ou seja, cada vez mais, o número de contribuintes do seguro social é menor, causando déficit orçamentário (FERREIRA, 2008).

Em todos os países do chamado Primeiro Mundo existe um Estado assistencialista. Todavia, a sua origem encontra-se na chamada socialdemocracia, que prevalece ou prevaleceu durante décadas em alguns países – como a Alemanha, Suécia, Dinamarca, Inglaterra e outros -, e acabou influenciando os demais Estados das nações capitalistas desenvolvidas (RAMOS, 2011).

Mas, o grande problema do Estado do bem-estar social está concentrado exatamente no orçamento crescente para atender as necessidades da população beneficiária, principalmente a quantidade crescente de idosos, que necessitam manter o nível de seus ganhos quando se aposentam; precisam de um sistema de saúde eficiente etc., e, como a população de idosos é crescente nos países desenvolvidos e, a população contribuinte está se estagnado, o orçamento cresce, necessitando de aumento de impostos para evitar o déficit das contas públicas (HAYFLICK, 2016). 

Lopes (2013, p. 81) cita o exemplo da Suécia: 

Na Suécia, o país que levou mais longe o Welfare State, os gastos públicos aumentaram de 31% do Produto Nacional Bruto (PNB) em 1980 para o pico de 67% em 2002 – a mais alta proporção de qualquer país capitalista. Só que já em 2006, estes gastos tinham diminuído para 61%, havendo uma tendência de queda maior devido às políticas de privatização e diminuição dos impostos e dos gastos públicos. Hoje, representam 50%. Ou seja, o Estado diminuiu sua atuação, o que causou uma grande reação da População. Isso ocorreu, em toda a Europa e, vem se intensificando, com a população reagindo ferozmente, com protestos imensos.  

O Brasil é um país de transição para a maturidade. Sua população aos poucos está envelhecendo, resultado do declínio da mortalidade e da natalidade, com um aumento da faixa etária superior a sessenta (60) anos e uma diminuição relativa da faixa jovem, de pessoas com menos de vinte (20) anos. Nos anos 1970, a estrutura da população brasileira era de um país jovem; já em 1991 era a de um país em transição e, já nos anos 2000 o Brasil está muito perto de ser um país adulto. As conseqüências são evidentes e, a sociedade tem cobrado do governo uma ação maior, principalmente a elite capitalista que exige mudanças profundas no seguro social do país. Koraly (2010, p. 167), observa: 

Alguns estudiosos consideram negativa para a economia de um país a predominância da faixa etária jovem em sua população total. Segundo eles, a elevada proporção de jovens constituiria um peso para os adultos, que teriam que sustentá-los. Essa tarefa, porém, não poderia ser bem cumprida em virtude da baixa produtividade dos adultos, já que nesses países a industrialização e a mecanização do campo são escassas. Em consequência, haveria necessidade de uma boa parte dos jovens trabalharem, prejudicando assim seus estudos. Isso costuma ser considerado um círculo vicioso, pois esses jovens, ao se tornarem adultos, terão baixa especialização, não podendo, portanto, sustentar as demais faixas etárias (jovens e velhos).    

Se com os jovens acontece isso, um país adulto sofre do mesmo problema, pois ao contrário do que ocorre nos países subdesenvolvidos e de elevadas taxas de natalidade e mortalidade, nos quais há um número excessivo de jovens em relação aos adultos (que, teoricamente, são os que trabalham e mantêm os demais), nos países industrializados e com baixas taxas de natalidade e mortalidade, o problema demográfico mais sério é o envelhecimento da população (HAYFLICK, 2016). 

O número de aposentados torna-se, desta forma, muito grande. Isso coloca em risco a qualidade dessa aposentadoria, pois será necessária uma soma de recursos cada vez maior para manter o crescente número de aposentados – e a porcentagem de adultos diminui à medida que aumenta a de velhos. 

Lopes (2013, p. 86) cita novamente a Suécia, como exemplo de país que trata os seus idosos como profundo respeito, mas que tem que procurar rever seu seguro social em função da ausência de crescimento no número de contribuintes, o que dificulta bastante o processo de financiamento dos grandes benefícios aferidos para os seus idosos, denotando um profundo déficit público nas contas da previdência deste país, tendo como consequência a discussão mais profunda da questão a respeito não só do futuro do seguro social, mas principalmente do financiamento atual:

Na Suécia já são comuns às queixas de alguns setores da população em relação aos elevados impostos, que se tornaram maiores à medida que aumentava a proporção de aposentados. A aposentadoria na Suécia é de boa qualidade, mas será possível mantê-la assim por muito tempo? Essa é uma questão que só o futuro poderá responder (LOPES, 2013, p. 86).       

Desta forma, alguns países como o Brasil, tomaram providências, quanto à questão, como por exemplo: aumentaram a idade para a aposentadoria para os países onde a população de idosos tem crescido e taxaram a aposentadoria, antes isenta de qualquer contribuição. Isso aconteceu, por pressão da sociedade, principalmente, das elites, que justificaram tal pressão, em função do aumento constante dos impostos para cobrir o déficit da previdência. É importante destacar o que diz Koraly (2010, p. 201): 

Diversos países fizeram reformas em seus sistemas desde então. Estas variaram em estilo, profundidade e abrangência. Algumas ajustaram parâmetros técnicos para obtenção de benefícios, ampliando limites de idades e de tempo de contribuição; outras combinaram ajustamento técnico com abertura de mercado à iniciativa privada, estabelecendo sistemas híbridos; outras ainda, mais radicais, como o Chile em 1981, transferiram o sistema por completo para a iniciativa privada.

Enfim, com a diminuição das taxas de natalidade e mortalidade e, com a consequente elevação da média de vida – fatos que vêm ocorrendo sistematicamente no Brasil – o problema do envelhecimento da população vai apresentar uma visão da sociedade de forma distorcida, já que os velhos ao longo da história sempre foram considerados um estorvo social, agora o é também, um estorvo econômico. É necessário que, não só medidas legais sejam impostas no ordenamento jurídico brasileiro – Estatuto do Idoso - por exemplo, mas que sejam criados programas e políticas públicas para evitar a marginalização e exclusão dos idosos, evitando com isso seu isolamento e perda de motivação para viver. Além disso, são necessários múltiplos olhares de diversas instituições como assevera Martin (2011, p. 184).

[...] com o envelhecimento há uma diminuição do papel social desempenhado pelo idoso, principalmente quando se aposenta, pois não mais produz riquezas, daí tem início o processo de exclusão social. Em razão disso, demandam atuações multidisciplinares, tanto no campo jurídico normativo quanto no plano social, econômico, psicológico, público, familiar, e principalmente estatal na saúde pública, com o escopo de se garantir uma velhice digna. 

A velhice digna, ressaltada por Martin (2011) refere-se, portanto, a um esforço conjunto da sociedade na criação de políticas públicas específicas para os idosos, que propiciem melhores possibilidades nas áreas da saúde, habitação, aposentadorias, pensões, assistência social, ou mesmo melhores condições para que alguns idosos continuem ativos e produtivos no mundo do trabalho. No entanto o mundo moderno é feito para os jovens: a propaganda, a idéia de felicidade, os divertimentos, tudo está voltado para eles. Os próprios idosos só se sentem velhos depois que os outros os evitam, não lhes dão muita atenção e os repreendem por fazerem coisas de jovens. 

Um dos desafios dos tempos atuais é, pois, manter os idosos integrados na sociedade, tanto pelo trabalho como por mudanças nas ideias, nas opiniões das pessoas há esse tempo. Ou seja, não adiante provocar uma mudança na estrutura de atendimento das demandas para os idosos, se a sociedade continuar encarando seus entes mais velhos de forma discriminatória e de desprezo. O trabalho de conscientização da sociedade é tão importante quanto criar centros de convivência. 

2 SEGURIDADE SOCIAL

Para denominar o direito previdenciário se faz necessário entender a denominação no âmbito das Constituições Brasileiras, já que a maioria dos autores considera que o Direito Previdenciário ou o Direito da Seguridade Social ainda faz parte do Direito do Trabalho. Mas, as Constituições Brasileiras, sempre trataram da questão de forma individualizada, mesmo com outras nomenclaturas. A Constituição Imperial de 1824 trata da questão em seu art. 179 que versa:

Art. 179. A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Políticos dos Cidadãos Brazileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do Império, pela maneira seguinte.

Esta mesma Constituição, também determina o que ela chama de socorro público como um direito, trazendo para o âmbito estatal uma norma constitucional em relação à questão da assistência social. Assim, a Constituição Republicana de 1891 incorporou a ideia da Lei nº. 3.397/88, mas foi bastante tímida em seu bojo central inserindo apenas dois artigos, citados por Lacerda (2013, p. 3):

Art. 5º - Incumbe a cada Estado prover, a expensas próprias, as necessidades de seu Governo e administração; a União, porém, prestará socorros ao Estado que, em caso de calamidade pública, os solicitar. 

Art. 75 - A aposentadoria só poderá ser dada aos funcionários públicos em caso de invalidez no serviço da Nação.

Nesse período de vigência da Constituição da República de 1891, surgiram todos os pressupostos básicos que fomentaram a previdência social no Brasil, como o Decreto Legislativo n°. 3.724, de 15 de janeiro de 1919, tratando da proteção aos acidentes do trabalho, logo acompanhado da edição da Lei n°. 4.682, de 24 de janeiro de 1923, chamada "Lei Eloy Chaves", que instituiu uma Caixa de Aposentaria que funcionou em todo o Brasil, já que ela serviu de embasamento para que outras profissões, além das dos ferroviários criassem seus próprios sistemas. 

As Constituições de 1934 e 1937, cria definitivamente um modelo nacional de previdência, por meio da contribuição de três elos – Estado, Empregadores e Empregados (art. 195, caput). Ou seja, a denominação de assistência pública perde sentido, aparecendo, pela primeira o termo seguro social.  

A ideia como se observa nas palavras do autor é estabelecer um sistema conjunto de ações dos Poderes Públicos, não de assistência, como muitos preveem, mas de estabelecer mecanismos de seguridade social para as pessoas que não conseguem prover suas próprias necessidades.     

Então, a seguridade social pode ser conceituada como o conjunto de políticas e ações articuladas com o objetivo de amparar o indivíduo e/ou seu grupo familiar ante os eventos decorrentes de morte, doença, invalidez, idade, desemprego e incapacidade econômica em geral. Segundo Oliveira (2007, p. 31):

A seguridade social tem como componentes: O seguro social, também conhecido como previdência social, constituído por um programa de pagamentos em dinheiro e/ou serviços prestados ao segurado e seus dependentes, como compensação da perda de capacidade de trabalho, geralmente mediante um vínculo contributivo, e com certa proporcionalidade entre benefícios e contribuições. A saúde, entendida como o conjunto de políticas e ações de natureza médica, sanitária, nutricional, educacional e ambiental, que visa à cura dos agravos ao bem-estar físico e mental do indivíduo e de seus dependentes, bem como da comunidade em geral. A assistência social, integrada por programas de pagamentos em dinheiro, distribuição de bens in natura e de prestação de serviços, dirigidos a uma clientela de caráter residual, cujo único critério seja a necessidade, sem necessariamente incluir vínculo contributivo.

De acordo com Nogueira (2011, p. 112), a previdência social básica é estatal e compulsória, tendo sido implantada com essa obrigatoriedade pela primeira vez na Alemanha, por Bismark, o chanceler de ferro. Segundo Martins (2011, p. 42) “tem o Direito da Seguridade Social inúmeras regras que versam sobre a matéria. A maioria delas está contida nas Leis nºs. 8.212 e 8.213/91 e suas alterações”. 

É importante destacar que no Direito a Seguridade Social não se compõe apenas de regulamentos jurídicos, mas também de instituições que procuram aplicar os preceitos legais. No âmbito Nacional o Instituto Nacional de Seguridade Social é o órgão responsável pela gestão do sistema de seguridade social, órgão vinculado ao Ministério da Previdência e Assistência Social, além de outras entidades como o Conselho Nacional de Seguridade Social, o Conselho de Recursos Previdenciários. Por fim o Ministério da Saúde, órgão responsável pela implementação e gestão das políticas de saúde no país.  

O art. 194 da Constituição Federal de 1988, parágrafo único, estabelece que é papel do Poder Público organizar a Seguridade Social, estabelecendo os princípios constitucionais que a regem. 

Os princípios constitucionais previdenciários, num total de oitos (sete previstos nos incisos do parágrafo único do artigo 194 e um no artigo 195, parágrafo 5º) são pautas de valores consagrados na Carta Política referentes à Seguridade Social, são eles: 

Art. 194, parágrafo único. 

I – universalidade da cobertura e do atendimento; 

II – uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; 

III – seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; 

IV – irredutibilidade do valor dos benefícios; 

V – equidade na forma de participação no custeio; 

VI – diversidade da base de financiamento; 

VII – caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados. 

Art. 195. 

§ 5º. Nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total. 

 Martins (2013) observa que a Seguridade Social é uma variável constitucional de amplo conceito que procura atingir a todos que dela necessitem, desde que haja previsão na lei sobre determinada contingência a ser coberta. É, na verdade, o gênero do qual são espécies a Previdência Social, a Assistência Social e a Saúde.

Assim a divisão da Seguridade Social está estabelecida nestes três campos de atuação: Previdência Social, Assistência Social Saúde. A Previdência abrange, em suma, a cobertura de contingências decorrentes de doença, invalidez, velhice, desemprego, morte e proteção à maternidade, mediante contribuição, concedendo, aposentadorias, pensões, etc. A Assistência Social trata de atender as pessoas que nunca contribuíram para o sistema atuando como elo de ligação entre as demandas sociais e a participação do Estado como instituição de apoio a estas, conforme informa Campos (2013, p. 118). A Saúde oferece uma política social e econômica destinada a reduzir riscos de doenças e outros agravos, proporcionando ações e serviços para a proteção e recuperação do indivíduo.

2.1 Avanços e desafios na contemporaneidade

Para verificar os avanços da previdência no Brasil, basta acompanhar a evolução dos ditames constitucionais. Até a Constituição de 1934, o seguro social no Brasil era absolutamente incipiente, contendo os textos constitucionais de 1824, 1891 apenas alguns adendos com relação ao seguro social. 

Lacerda (2013) diz que as Constituições de 1934 e 1937, já no governo de Getúlio Vargas, cujos avanços sociais são inegáveis, criaram um sistema previdenciário nacional que estabelecia a arrecadação em três (3) frentes: Estado, Empregadores e Empregados (art. 195, caput). 

Essas cartas constitucionais continham elementos substanciais que já vinham sendo praticados pela Lei Eloy Chaves de 1923, sendo a partir de então expandido, o seguro social para as outras classes de trabalhadores. Lacerda (2013) fala com propriedade que a Constituição Brasileira estabeleceu pela primeira vez o termo Previdência Social, no seu capítulo que trata sobre os Direitos Sociais, cujos riscos protegidos foram elencados nos incisos do art. 157. Os documentos constitucionais do período militar não produziram nada de novo em relação ao seguro social apenas como cita Lacerda (2013, p. 7) mas sobretudo mexeu tão somente no sistema de financiamento.  

A Constituição de 1988 criou o termo Seguridade Social, já imposta no mundo inteiro em países democráticos, com embasamento no conceito de proteção universal. Desta forma, de completa exclusão de direitos no século XIX e início do século XX, chegou-se a um sistema de regulação da seguridade social de forma plena no final do século XX. Dois (2) desafios se apresentam no mundo inteiro para a manutenção das conquistas no campo previdenciário. O primeiro diz respeito à questão orçamentária: como manter os mesmos serviços de qualidade de seguro social com muito menos fontes contributivas e mais beneficiários? 

O segundo desafio está diretamente ligado às questões de inclusão social, ou seja, como incluir mais beneficiários nos serviços de previdência social enquanto política pública. No primeiro desafio a questão é muito complexa, pois o crescimento das despesas tem sido volumoso, enquanto as receita tem se mantido estagnadas, em função de duas (2) vertentes fundamentais; o aumento do campo de beneficiários, principalmente de aposentados, cuja população vem crescendo bastante no mundo em consequência dos avanços da medicina e o nível de emprego cada vez menor na população. 

Os governos têm partido par muitas soluções como aumento da idade para se aposentar, por exemplo, aumento da arrecadação, por meios do aumento das alíquotas, mas não ataca o problema de forma mais veemente, como a corrupção e os gastos desnecessários de custeio, por exemplo. A solução mais simples tem sido adotada e não uma solução mais criativa como o estimulo a previdência privada com complementação, mas uma complementação verdadeira e não um adendo à aposentadoria. Com relação ao número cada vez maior de assistidos, sem a devida contrapartida financeira, o governo tem procurado dificultar o acesso aos benefícios de forma muito veemente em vez de ampliar a base de arrecadação combatendo a sonegação e incluindo cada vez mais pessoas no sistema social, com incentivos a criação de empresas de pequeno e médio porte que poderiam muito bem aumentar a base de arrecadação da previdência. 

Outros desafios são imensos, mas esses dois (2) são os mais prementes no momento, por se tratar de uma política pública indispensável e fundamental para toda a população em vulnerabilidade social.

3 O PROBLEMA DA IDADE MÍNIMA 

Que a reforma da previdência era uma necessidade orçamentária não se tinha dúvida, mas seria que a premissa do aumento da idade mínima fosse verdadeira? E a questão do direito adquirido de quem quanto entrou no sistema em uma regra e agora terá que obrigatoriamente perder direitos. A seguridade social é um arranjo institucional das sociedades contemporâneas que tem como objetivo oferecer aos seus apoios após suas funções laborais terem se extinguindo. No Brasil, a seguridade social abrange as políticas de saúde, assistência e previdência, e pode ser gerida pelo Estado ou pelo mercado, segundo os termos constitucionais. Mais desde o governo Collor se discute uma reforma previdenciária que nunca chegou a termo em função de premissas falsas, dentre elas a questão da idade mínima.  

Em 2003, ainda no começo do Governo Lula foi discutida a Emenda Constitucional n°. 41, que foi profundamente debatida no plenário do Congresso Nacional, em toda a sua história, já que se tratava de um documento muito polêmico, que modificava profundamente os termos já consagrados na Previdência Social no Brasil. Nesta emenda constitucional, o governo argumentava que estava respaldado pelas urnas, que a Previdência Social no Brasil, diante de suas regulamentações era inadministrável. 

Seu déficit comprometia sensivelmente a capacidade de investimento do governo e, que, eles estavam apenas fazendo um ajuste para que a mesma pudesse ser gerida com mais tranquilidade, para o governo. O mais interessante era que o Presidente eleito em 2020 enquanto candidato em sua campanha jamais falou sobre isso. O mesmo argumento de 2030 foi usado em 2019 – “as dificuldades orçamentárias”. 

Esta emenda provocou mudanças nos artigos 37, 40, 42, 48, 96, 149 e 201 de Constituição Federal e revogou o inciso IX do § 3° do art. 142 da CF e dispositivos da Emenda Constitucional n° 20, de 15 de novembro de 1998, e deu outras providências. Esta emenda foi composta de 11 artigos. Ribeiro (2005, p. 3) observa: 

A reforma previdenciária impôs perdas significativas não apenas às categorias profissionais do setor público, mas também aos empregados do setor privado, retirando os benefícios e privilégios que os constituintes haviam consagrado na Constituição de 1988, ao propor, por exemplo, mudança do critério de tempo de serviço para idade mínima e tempo de contribuição, fim das aposentadorias especiais e imposição de um teto para pensões de funcionários públicos, com um redutor de 30% acima do teto, destacando-se apenas alguns dos aspectos mais polêmicos da emenda. Esta política atingiu negativamente, mais do que qualquer outra, milhões de trabalhadores a curto, médio e longo prazo, caracterizando-se como autêntica “política de imposição de perdas”.  

A crítica do autor é substancial ao afirmar que a Emenda Constitucional nº 41 do governo Lula prejudicou sensivelmente os trabalhadores, sejam eles do setor público ou do setor privado, já que modificou benefícios e privilégios arduamente conquistados. Em 2017 quando o assunto voltou à baila no governo Temer que até o último momento não desistiu de realiza-la como último ato, parecia claro que os postulantes ao cargo de Presidente da República em 2018, embora não falassem sobre o assunto, pretendiam também inaugurar os seus mandados com essa reforma. 

Muitas vozes de especialistas em direito previdenciário e direito constitucional se levantaram contra essa reforma proposta pelo governo Temer e consequentemente do governo Bolsonaro, patrocinada por seu ministro da economia Paulo Guedes. Falavam abertamente sobre a questão e diziam inclusive que o déficit era falso e baseado em premissas irreais. Dentre eles se destacava o doutor Guilherme Porta Nova, considerado o maior especialista brasileiro em seguridade social que em depoimento a Comissão Parlamenta de inquérito – CPI da previdência disse e provou que a seguridade social no Brasil era superavitária. E informou que o governo ao apresentar números deficitários, considerava somente uma parte da receita e nunca falava da Desvinculação das Receitas da União – DRU, que no caso da previdência representa cerca de 30%v de perdas.  

Em sua participação na denominada “CPI da Previdência” o doutor Guilherme Porta Nova, respondeu a alguns questionamentos dos senhores senadores. O primeiro questionamento rezou sobre a possibilidade de perda, diminuição ou ainda corte de remuneração, subsídios, proventos, pensões, vencimentos?

O iminente jurista respondeu que embora o direito adquirido seja um termo jurídico complexo sua interpretação é muito simples a partir dos conceitos de direito objetivo e direito subjetivo. [...] O direito objetivo é constituído do conjunto sistemático de normas (constitucionais, civis, penais, etc.) destinadas a disciplinar a conduta humana na convivência social. [...] o direito subjetivo é uma situação jurídica subjetiva de vantagem a que o direito objetivo confere proteção direta. [...] A norma de direito objetivo do art. 40, § 1°, III, da Constituição confere direito subjetivo a quem cumpre os requisitos ali indicados para se aposentar voluntariamente não pode ser prejudicado por necessidades orçamentárias.  

O segundo questionamento foi sobre o fato de a reforma proposta atribuir eficácia à norma de efeitos instantâneos, imediatos e exauridos, veiculadora de restrição ao direito adquirido das pessoas integrantes do sistema? Guilherme Porta Nova foi sucinto em sua resposta: O Direito adquirido é, pois, o direito já incorporado no patrimônio do titular no momento da entrada em vigor da lei nova, que não possa prejudicá-lo, porque ele recebe proteção direta e plena do art. 5°, XXXVI, da Constituição Federal, quando estatui: ‘a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada. 

Em seguida se perguntou sobre a questão do aumento da idade mínima. Ele foi taxativo. Não sou contra o aumento da idade mínima; sou contra as premissas argumentativas que se impõe a realidade brasileira, justamente por que não se pode tratar de situações heterógenas como situações homogêneas. Que a expectativa de vida no geral da população brasileira aumentou, não resta dúvida, mas isso não ocorreu em muitos locais, especificamente no Norte e Nordeste brasileiro, onde as pessoas continuam vivendo no máximo até os 70 anos de idade. Aumentar a idade mínima sem considerar essa situação é uma insensatez e uma profunda falta de respeito com essas pessoas. É crueldade. 

A afirmativa de Guilherme Porta Nova vai de encontro ao que já dizia Ribeiro (2005), quando se referiu a Emenda Constitucional 20/1998, durante o segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso que modificou os requisitos para obtenção de aposentadorias, com a entrada em vigor também da Lei nº 9.876/1999. Essa Emenda Constitucional procurou unificar tempo de contribuição com a idade, que só não aconteceu por um único voto, propondo uma regra de transição para aquele inscrito até 16/12/1998.

Para o doutor Guilherme Porta Nova a regras de transição não foi bem sucedida, sendo melhor que se seguisse o tempo de contribuição de trinta e cinto (35) anos como sempre foi, independente de questões de idade, mas já que isso é possível, o atual modelo é o melhor a ser aplicado. Outro questionamento feito foi sobre se a emenda à Constituição agravará os requisitos de aquisição de direitos à inatividade remunerada? Para Guilherme Porta Nova apenas a Constituição desbaratava o direito anterior. 

Outra indagação foi se a emenda à Constituição poderia substituir ou eliminar o direito assegurado em norma constitucional? Para ele o direito adquirido é uma garantia constitucional; logo, é imodificável por emenda constitucional, ou seja, é cláusula pétrea que só outra constituição pode modificar. O jurista também fez outras arguições, mas concentrou toda sua explanação na receita que para ele eram suficientes para manter o sistema e ainda sobraria. Faliu taxativamente do problema da sonegação e disse com muita clareza que se os cinco (5) maiores devedores da previdência social pagassem suas dívidas isso já seria suficiente para cobrir o tão propalado déficit que é para ele causado pela DRU, pela intensa sonegação e pela corrupção muito ativa. Complementado o pensamento, disse que no Brasil, o princípio da não retroatividade é assentado com caráter mais rijo do que uma simples medida de política legislativa, pois assume o sentido de uma norma de natureza constitucional. Na realidade a reforma da previdência proposta e defendida por quase todos os candidatos a Presidência da República em 2018, embora não falassem sobre isso de forma clara estava baseada em um único contexto. O contexto financeiro. Ela estava baseada em premissas orçamentárias e não pode ser somente assim. 

Deveria se considerar as peculiaridades do povo brasileiro, extremamente heterogêneas; então o dado estatístico de que a expectativa de vida da população está crescendo não poderia valer para a totalidade da população, por que não é assim. Enquanto na região Sul e Sudeste a expectativa de vida está próxima dos oitenta (80) anos. No Norte e no Nordeste brasileiro ainda está perto dos setenta (70) anos; então aumentar a idade mínima para sessenta e cinco (65) anos de idade é excluir boa parte da população brasileira do contexto previdenciário. A mesma argumentação vale para trabalhadores urbanos e rurais, que segundo o próprio IBGE possuem expectativas de vida bem diferentes (IBGE, 2017). 

Sem dúvida que o problema da idade mínima não é uma ajuste aos novos tempos no Brasil e sim uma regressão normativa já que segundo o IBGE (2017) existe uma diferença substancial de 8,4 anos, entre a maior expectativa de vida, registrada no Estado de Santa Catarina, e a menor registrada no Maranhão. Em Santa Catarina a expectativa de vida é 79 anos, a maior do Brasil; já no Maranhão é de 70,6 anos. Se for considerado somente a região rural do Maranhão essa expectativa cai para menos de 65 anos, ou seja, é um espelho das diferenças entre as regiões do país.

Na Região Sul, a expectativa de vida está acima dos 77 anos, já no Nordeste, é de no máximo 73 anos. Essa região só supera a região Norte, onde o tempo médio de vida dos brasileiros é de no máximo 72 anos. O mapa do Brasil abaixo apresenta as expectativas de vida no Brasil, por região segundo o IBGE (2017): 

Figura 1 – Mapa do Brasil por região e suas expectativas de vida 

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Fonte: IBGE (2012)

Quando se estratifica as expectativas de vida por município a situação se revela mais dramática. E como prevaleceu a argumentação de idade mínima de 65 na reforma da previdência de 2019 para que as pessoas possam se aposentar, pelo menos em 20 pequenos municípios brasileiros ninguém vai se aposentar, já que nestas cidades a expectativa de vida é inferior a 65 anos. Já em cerca de 70 brasileiros a expectativa de vida é de no máximo 66 anos de idade, conforme figura abaixo.  

Figura 2 – Expectativa de vida por município no Brasil 

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Fonte: IBGE (2012)

Assim evidencia-se que a premissa demográfica não se sustentava como argumentação, já que o Brasil é um país com enorme desigualdades de renda e social e essa desigualdade precisa ser combatida com políticas públicas de inclusão social e não de exclusão como fizeram os defensores unicamente de premissas orçamentárias. 

Assim como proposta pode-se dizer que o aumento da idade mínima é questão sine qua non, mais jamais para 65 anos de idade, sendo perfeitamente aceito a idade mínima de 62 anos de idade, pois englobaria a totalidade da população brasileira.    

6 CONCLUSÃO 

O princípio jurídico da irretroatividade da lei tem como atributo a segurança jurídica, sendo indispensável para a harmonia social. A certeza, valor intrínseco da segurança, produz no homem um sentimento de confiança nas leis e no poder que delas emanam. A irretroatividade existe como princípio e encerra um valor e um valor que a sociedade cultiva que é de proteção aos seus direitos e do respeito às situações consolidadas no passado, enquanto a retroatividade é regra, porque vem em atenção a uma necessidade circunstancial de inequívoco interesse da coletividade. 

Assim, o direito adquirido é um direito incorporado ao patrimônio material ou moral do indivíduo e, que diz respeito à possibilidade de exercício pelo titular ou alguém por ele, mesmo pendente condição ou termo, temos que a lei nova não pode atingi-los. Eminentes juristas e doutrinadores do direito brasileiro, consideram que o prazo para o cumprimento de uma obrigação seja incorporado ao patrimônio de alguém é uma faculdade garantida pela lei constituindo uma situação jurídica abstrata positiva. Dessa forma, não são retroativas as leis que alteram situações jurídicas abstratas. 

Para esses renomados autores o prazo de uma faculdade legal para que seja cumprida uma obrigação, não pode ser ferido por uma lei nova que de forma alguma pode ter efeitos sobre os prazos iniciados regularmente sob a égide da legislação antiga. Diante do problema investigado, Pode concluir: 

- Uma emenda constitucional que teve como objetivo reformar termos da previdência social, dentro do preceito constitucional da seguridade social é completamente inconstitucional, pois os direitos adquiridos constituem-se mediante fatos baseados numa lei em cujo decurso aconteceram. Não há direito adquirido sem um respaldo legal, respaldo este garantido, no caso da previdência social, pela própria CF. O direito adquirido é de natureza subjetiva e, para que não fique infenso às investidas da lei nova, terá, como requisito, entrar no patrimônio individual, caso específico dos contribuintes da previdência. 

Assim, como se pode observar, o direito adquirido nas legislações anteriores é um princípio imutável, e não uma regra sujeita aos percalços do tempo e incongruências do governo em nome de uma plausível governabilidade.

Que uma reforma da previdência era necessária era ponto pacífico no Brasil. Que a adoção de uma idade mínima era necessária também era um ponto pacífico até no sentido de seguir os ditames dos sistemas previdenciários do mundo inteiro. Agora a discussão central era: que reforma se queria? A imposta pelo sistema financeiro? Ou uma reforma verdadeira que consideraria as principais peculiaridades regionais do Brasil? Aqui ocorreu a divergência. 

Enquanto o sistema financeiro defendia uma reforma profundamente injusta com idade mínima de setenta (70) anos, quarenta e nove (49) anos de contribuição em função do enorme déficit das contas públicas causados pelo alcance do sistema previdenciário, uma Comissão Parlamentar de Inquérito – CPI, realizada no Senado Federal, no ano de 2017 chegou a conclusões completamente contrárias ao que afirmava o governo e o sistema financeiro nacional. Eles descobriram que o problema do déficit estava centrado em três pilares básicos: o primeiro é a denominada DRU - Desvinculação das Receitas da União, que retira 30% dos recursos arrecadados pela seguridade social para serem gastos ao bel prazer do governo de plantão; o segundo pilar básico estava e ainda aliado à ausência de um sistema verdadeiro de cumprimento de normas trabalhistas que poderia evitar o número acentuado de acidentes de trabalho e doenças ocupacionais no Brasil que eleva o número de concessões de auxílio doença e aposentadoria por invalidez; e o terceiro pilar mais importante é o combate à sonegação, já que os cinco (5) maiores devedores da previdência (Bradesco, Itáu, Rede Globo de Televisão, Vale do Rio Doce e JBS) devem juntos mais 1 bilhão de reais, e que se fossem pagos cobriria o déficit da previdência social. Mais em vez de atacar estes três (3) pilares, o governo brasileiro atacou o povo sofrido, principalmente do Norte e Nordeste brasileiro atribuindo a eles a culpa do problema da previdência apontando soluções que só agravam o problema.   

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Data da conclusão/última revisão: 24/03/2020