Causas de expansão da tutela jurídica dos interesses difusos e coletivos a partir do século XX

Os interesses supraindividuais, em uma acepção lata e pré-jurídica, podem ser conceituados como relações factuais estabelecidas entre conjuntos (mais ou menos vastos) de pessoas portadoras de necessidades compartilhadas e situações valiosas ou bens (materiais ou imateriais) úteis a satisfazê-las e insuscetíveis de apropriação e de fruição individualizadas. Ademais, não soa exagerado afirmar que eles acompanham a História das comunidades humanas, tendo paulatinamente se revelado, desenvolvido e diversificado, em sintonia com a sucessão dos estágios dela.

Os interesses supraindividuais, nessa acepção “crua”, viriam a se tornar alvos do Direito e se converter em verdadeiros interesses jurídicos – e seus objetos em bens jurídicos – quando a ação humana se provou capaz de ameaçá-los ou vulnerá-los, em detrimento de todos os membros da comunidade ou de expressiva parcela deles.

Vale frisar que os interesses supraindividuais, como gênero, comportam três espécies, que se diferenciam por uma escala decrescente de fluidez e dispersão dos seus sujeitos respectivos: os interesses gerais (que compõem o substrato material do chamado interesse público primário), os interesses difusos e os interesses coletivos.[1]

Nessa linha, o século XX se mostrou um contexto ímpar para o desvelamento e o reconhecimento da necessidade de tutela jurídica de interesses supraindividuais, em especial no que concerne aos difusos e coletivos.

Em primeiro lugar, porque consolidou o modelo da sociedade de massa, isto é, de uma forma de organização social em que a grande maioria da população se insere em um processo de produção e de consumo de bens e serviços em larga escala, além de estar em conformidade com determinados paradigmas de comportamento generalizados.[2]

A sociedade de massa surgiu em um momento mais recente no processo de modernização. O desenvolvimento econômico resultante do rápido processo de industrialização, com foco na produção de bens de consumo em massa e com o veloz crescimento do setor de serviços, foi uma das forças motrizes para esse tipo de organização. A urbanização e a concentração da população nas grandes cidades, tornando-as centro do universo social, impactaram o formato das relações entre sujeitos, mundo social e instituições do Estado.[3]

De fato, o mundo sobreviveu por séculos da agricultura e do pequeno comércio. As pessoas produziam primariamente para o consumo próprio e da família e os pequenos excedentes eram objetos de trocas ou comercialização. As alterações sociais se davam geralmente em razão de guerras ou de fortalecimentos e enfraquecimentos das religiões. As grandes navegações ocorridas nos séculos XV e XVI, com o descobrimento ou a localização de novas terras, a propagação do comércio e a procura por especiarias, pedras preciosas e ouro, despertaram nos seres humanos um desejo maior pela riqueza, inclusive para fins de galgar mudanças de status social.[4]

Entretanto, foi a partir da Revolução Industrial, iniciada na Inglaterra no século XVIII, que se experimentaram as maiores transformações sociais, econômicas e ambientais. Não obstante suas consequências deletérias verificadas na época, mormente refletidas na exploração do trabalho em condições degradantes e desumanas, não se pode refutar que proporcionou emprego para um maior número de pessoas, as quais antes manipulavam a terra para o sustento próprio e dos familiares, assim como permitiu a ampliação do acesso a bens industrializados. Deflagrou, portanto, um movimento do campo para os centros urbanos, consolidando o assentamento das pessoas nas cidades.[5]

Nessa evolução da atividade industrial, e a partir da década de 20 do século passado, iniciou-se o fordismo, adotado como método de produção em larga escala, baseado na divisão e na especialização do trabalho em cada etapa da cadeia produtiva, com o propósito de diminuir o tempo despendido até a confecção final do bem, além de treinar o trabalhador para produzir mais rápido e com melhor qualidade técnica. A produção em série, em oposição à manual e individual, propiciou mais do que uma revolução na indústria; representou a alteração da estrutura social até então conhecida, porque ofertou um maior número de produtos, feitos em quantidades massivas e despersonalizados. Sob outro aspecto, fomentou na população o desejo de obter esses bens produzidos. Em suma, a produção serial alterou a sociedade de forma irremediável e impossibilitou qualquer retorno ao modelo agropastoril antes existente. Ampliando ainda mais o conceito, tem-se que a própria sociedade dos tempos atuais é massificada, pois consome bens e serviços padronizados.[6]

Por fim, o advento dos meios de comunicação de massa tornou possível a homogeneização de línguas, costumes, interações e contextos, neutralizando as diferenças que o distanciamento e a falta de referências genéricas e generalizadoras faziam surgir no seio das pequenas comunidades.[7]

Natural, pois, que essa massificação da sociedade haja repercutido na própria configuração dos conflitos de interesses, dando azo, cada vez mais frequentemente, a violações de massa, de caráter essencialmente supraindividual, enquanto envolvem grupos, classes e coletividades.[8]

Realmente, a complexidade da sociedade moderna abre margem a situações nas quais determinadas atividades podem trazer prejuízos aos interesses de expressivo contingente de pessoas, fazendo surgir problemas ignorados pelos conflitos meramente individuais. Por exemplo, falsas informações divulgadas de uma sociedade por ações podem lesionar todos os adquirentes dos seus valores mobiliários; a atividade monopolística ou de concorrência desleal de grandes entes empresariais pode prejudicar os interesses de todos os empreendedores concorrentes; um prestador de serviço que não observa uma cláusula contratual coletiva pode violar o direito de todos que dele dependem; resíduos poluentes despejados em um rio prejudicam os moradores ribeirinhos e todos que pretenderiam usar a água do curso hídrico; um defeito em um produto de larga comercialização leva prejuízo a todos os seus consumidores.[9]

De outro lado, o século XX também marcou a eclosão do que Ulrich Beck denominou sociedade de risco, isto é, uma época em que os aspectos negativos do progresso determinam cada vez mais a natureza das controvérsias que animam a sociedade. De acordo com o sociólogo alemão, é o confronto da sociedade com o próprio potencial de autodestruição, criado artificialmente, que culmina na ruptura com os quadros socioeconômico e socioconflitivo precedentes. Os perigos atômicos, químicos, ecológicos e da manipulação genética constituem os riscos que, em oposição ao primeiro período industrial, não são limitáveis no tempo, no espaço e no plano social, não podem ser imputados em conformidade com os esquemas clássicos de causalidade, de culpabilidade e de responsabilidade e não são passíveis de compensação ou de afiançamento.[10]

Vale dizer, a sociedade atual aparece caracterizada, basicamente, por um âmbito econômico rapidamente variante e pelo surgimento de avanços científicos e tecnológicos sem paralelo em toda a História humana. O extraordinário desenvolvimento técnico-científico obviamente deflagrou repercussões diretas em um incremento do bem-estar individual, como também as deflagrou a dinâmica dos fenômenos econômicos. Não obstante, convém atentar para as suas consequências negativas. E, dentre elas, salienta-se a configuração do risco de procedência humana como fenômeno social estrutural, uma vez que boa parte das ameaças às quais as pessoas hoje estão expostas provém precisamente de decisões que outras pessoas adotam no manejo desses avanços tecnológicos e científicos e de suas aplicações práticas em variados setores.[11]

Com efeito, a revolução tecnológica implicou a radical alteração qualitativa da estrutura das relações socioeconômicas até então experimentada, potencializando nas sociedades contemporâneas a multiplicação e a complexificação de efeitos negativos e ofensas a interesses difusos e coletivos, cuja proteção deixou de caber nas categorias jurídicas substantivas tradicionais e nos apertados modelos jurídico-processuais oriundos de concepções de pendor liberal, privatístico e proprietarista.[12]

Veio aí a preocupação de repensar a dogmática jurídica atinente aos interesses difusos e coletivos, que exigiam com urgência novas formas de proteção específica e diferenciada, por serem objetos de frequentes e impunes violações, dessarte afetando um universo indeterminado de pessoas. Derivando desta noção, e como correlato dos sujeitos de tais interesses, o corpo coletivo que busca a sua tutela deixa de ser só o Estado, entendido organicamente como a pessoa jurídica de direito público (aparelho ou instância de poder), para passar a ser a própria sociedade civil auto-organizada (ou o Estado-Coletividade).[13]

De fato, o reconhecimento e a necessidade de proteção dos interesses difusos e coletivos sobrelevaram a sua configuração política e fizeram emergir novas formas de gestão da coisa pública, em que se afirmaram os entes intermediários. Gestão essa de cunho participativo, como instrumento de racionalização do poder, que inaugura novo tipo de descentralização, não mais limitada ao plano estatal e ao sentido político#8209;administrativo, mas estendida ao plano social, com a outorga de autonomia e de funções aos corpos intermediários e às formações sociais espontâneas.[14]

Enfim, é certo que as relações interindividuais continuam a revestir grande importância na vida hodierna. Ao lado delas, porém, cresce incessantemente o número e o relevo de situações de diferente corte, nas quais se acham envolvidos grupos mais ou menos vastos de pessoas. Tais situações também servem de nascedouro a conflitos de interesses, cujas frequência e gravidade se avolumam cotidianamente. Contudo, para lhes dar solução adequada, não raro parecem pouco eficazes as armas do arsenal jurídico herdado de outrora. Resulta indispensável um labor adaptativo, que afeiçoe à realidade de hoje o instrumental concebido nos antigos moldes, ou até, em casos extremos, um esforço de imaginação criativa, que elabore novas técnicas para a tutela efetiva de interesses supraindividuais. As dificuldades naturalmente se acentuam à medida que as situações da vida se distanciam do modelo dualístico credor-devedor.[15]

Logo, a atribuição de juridicidade aos interesses difusos e coletivos é indissociável do reconhecimento da necessidade da sua defesa. Assiste-se, por isso, a uma profusão de formas garantísticas em seu favor, não mais apenas no quadro estrito do Estado de Direito, mas em termos que alguns autores vêm definindo como Estado de Direito em abundância.[16]

Preleciona Ada Pellegrini Grinover que o estudo dos interesses difusos e coletivos encontrou seu principal marco na Itália, na década de 1970. Foi no Congresso de Pavia de 1974, cuja realização restou antecipada por Denti, Cappelletti, Proto Pisani, Vigoriti e Trocker, que se discutiram os seus aspectos primordiais e se destacaram com precisão as características que os distinguem: titularidade indeterminada, indivisibilidade do objeto, colocação a meio caminho entre os interesses públicos e os privados, inerentes a uma sociedade de massa e resultantes de conflitos de massa, impregnados de relevância política e aptos a revolucionar conceitos jurídicos estratificados, como a responsabilidade civil, as ideias sobre a legitimação, a coisa julgada, os poderes e a responsabilidade do juiz e do Ministério Público e os próprios sentidos da jurisdição, da ação e do processo.[17]

Advirta-se que a refinada elucubração e o desenvolvimento dos aparatos legais protetivos – mormente de natureza processual – que os interesses difusos e coletivos auferiram a partir dessa época não deve levar à equivocada suposição de que antes eles fossem ignorados pelas preocupações e práticas jurídicas. Um atento olhar retrospectivo evidencia que já desde a Antiguidade se conceberam instrumentos voltados à finalidade de resguardo de algumas espécies daqueles interesses, que podem ser tomados como antecedentes remotos dos atuais mecanismos de tutela. Os exemplos usualmente destacados são as ações populares e alguns interditos do Direito Romano, as ações coletivas do Direito Anglo-Saxão medieval e as class actions norteamericanas.[18]

Contudo, foi a partir do supracitado contexto teórico que se tornou clara a dimensão social dos interesses difusos e coletivos, os quais revelavam uma nova categoria política e jurídica, um tertium genus entre o público e o privado. Interesses comuns a um conjunto de pessoas, voltados à tutela de necessidades coletivas e sinteticamente recondutíveis à qualidade de vida, que comportam ofensas de massa e podem ser visualizados como um leque de linhas convergindo a um objeto comum e indivisível.[19]

Chega-se mesmo a afirmar que a tradicional summa divisio entre Direito Público e Direito Privado está irremediavelmente superada na realidade social de hoje, que é muito mais complexa, articulada e sofisticada do que a expressada pela simplista dicotomia.[20]

Em consequência, a teoria das liberdades públicas houve que forjar uma nova geração ou dimensão de direitos fundamentais. Aos direitos clássicos de primeira geração ou dimensão, representados pelas tradicionais liberdades negativas próprias do Estado Liberal, com o correspondente dever de abstenção do Poder Público, e aos direitos de segunda geração ou dimensão, de caráter socioeconômico e compostos por liberdades positivas, com o correlato dever do Estado a prestações, acrescentaram#8209;se os direitos de terceira geração ou dimensão, representados pelos direitos de solidariedade, decorrentes dos interesses sociais.[21]

Todavia, como dito, não bastava declarar esses direitos de solidariedade. Era preciso que o sistema jurídico os tutelasse adequadamente, assegurando a efetiva fruição. Da afirmação era mister passar à proteção, de modo a resguardar concretamente as mais recentes conquistas da cidadania. E, como cabe ao Direito Processual atuar praticamente os direitos ameaçados ou violados, a renovação se deu sobretudo no domínio do processo. De um modelo individualista a um modelo social, de esquemas abstratos a esquemas concretos, do plano estático ao plano dinâmico, o processo se coletivizou, ora inspirado no sistema dasclass actions da Common Law, ora estruturando novas técnicas, mais aderentes às realidades social e política subjacentes.[22]

Como percebeu Mauro Cappelletti mais de quatro décadas atrás, a sentida insuficiência dos mecanismos de proteção aos interesses difusos e coletivos fez emergir um vagaroso mas imprescindível movimento de transformação, que diz respeito, no fundo, à inteira temática do Direito Processual. Mesmo no campo do garantismo, o qual representou por tantos anos a “fé” de muitos processualistas, assistiu-se ao necessário deslocamento rumo a uma nova forma, que se poderia chamar de garantismo social ou coletivo e que significa a superação do garantismo em seu sentido individualista.[23]

Outrossim, a necessidade de estar o direito subjetivo sempre referido a um titular determinado, ou quiçá determinável, foi por muito tempo um empecilho a que os interesses pertinentes a toda uma coletividade, e a cada um dos membros dela, pudessem ser reputados como juridicamente passíveis de proteção. Era a acanhada concepção tradicional do direito subjetivo, marcada profundamente pelo liberalismo individualista, que obstava essa tutela jurídica. A distinção doutrinária que se erigiu entre interesses simples e interesses legítimos culminou por permitir um sensível avanço, com a outorga de tutela jurídica a estes últimos.[24]

Hoje, grassando uma concepção mais larga do direito subjetivo, abrangente também do que antes, na vetusta ótica individualista, considerava-se mero interesse, ampliou-se a banda de tutelabilidade jurídica e jurisdicional. A própria Constituição da República de 1988, seguindo os passos evolutivos da doutrina e da jurisprudência, veio a consagrar o uso dos termos interesses difusos e coletivos (art. 5o, inc. LXX, b; art. 129, inc. III) como categorias amparadas pelo Direito. Essa evolução se vê robustecida, na dogmática jurídica, pela tendência ora imperante de se interpretarem os dispositivos constitucionais, tanto quanto possível, como atributivos de direitos e não como singelos horizontes programáticos ou enunciações de intenções, bem assim, no plano da legislação infraconstitucional, com a edição de textos normativos que buscam proteger de igual maneira os interesses e os direitos, tal qual fazem a Lei da Ação Civil Pública (Lei 7.347/1985) e o Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/1990).[25]

NOTAS

[1] Cf. COSTA, Susana Henriques da. O processo coletivo na tutela do patrimônio público e da moralidade administrativa: ação de improbidade administrativa; ação civil pública; ação popular. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2015. p. 31-32.

[2] Cf. GRINOVER, Ada Pellegrini. O processo em evolução. 2. ed. São Paulo: Forense Universitária, 1998. p. 107; MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Acesso à justiça: condicionantes legítimas e ilegítimas. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. p. 139-140; PELUSO, Vinicius de Toledo Piza. Sociedade, “mass media” e direito penal: uma reflexão. Revista Brasileira de Ciências Criminais, São Paulo, v. 39, p. 175-187, jul./set. 2002. n. 2; e RODRIGUES, Lucas de Oliveira. Sociedade de massa.Brasil Escola. Disponível em lt;http://brasilescola.uol.com.br/sociologia/sociedade-massa.htmgt;. Acesso em: 8 fev. 2017.

[3] RODRIGUES, Lucas de Oliveira. Sociedade de massa, cit..

[4] CAMARGO, Bárbara Galvão Simões de; COSTA, Yvete Flávio da. A ação coletiva face ao microdano. Revista de Processo, São Paulo, v. 219, p. 405-422, mai. 2013. n. 2.

[5] CAMARGO, Bárbara Galvão Simões de; COSTA, Yvete Flávio da. A ação coletiva face ao microdano, cit., n. 2.

[6] CAMARGO, Bárbara Galvão Simões de; COSTA, Yvete Flávio da. A ação coletiva face ao microdano, cit., n. 2.

[7] RODRIGUES, Lucas de Oliveira. Sociedade de massa, cit..

[8] CAPPELLETTI, Mauro. Formações sociais e interesses coletivos diante da justiça civil. Revista de Processo, São Paulo, v. 5, p. 128-159, jan./mar. 1977. n. III.

[9] CAPPELLETTI, Mauro. Formações sociais e interesses coletivos diante da justiça civil, cit., n. III.

[10] BECK, Ulrich. A política na sociedade de risco. Tradução de Estevão Bosco. Ideias, Campinas, v. 1 (1), p. 229-252, jul./dez. 2010. n. I.

[11] SÁNCHEZ, Jesús-María Silva. A expansão do direito penal: aspectos da política criminal nas sociedades pós-industriais. Tradução de Luiz Otávio de Oliveira Rocha; revisão de Luiz Flávio Gomes. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 29.

[12] Cf. BRAVO, Jorge dos Reis. A tutela penal dos interesses difusos: a relevância criminal na protecção do ambiente, do consumo e do patrimônio cultural. Coimbra: Coimbra, 1997. p. 13.

[13] Cf. BRAVO, Jorge dos Reis. A tutela penal dos interesses difusos, cit., p. 13.

[14] GRINOVER, Ada Pellegrini. A ação civil pública no STJ. Revista de Processo, São Paulo, v. 99, p. 9-26, mar. 2000. n. 1.

[15] BARBOSA MOREIRA, José Carlos. A ação popular do direito brasileiro como instrumento de tutela jurisdicional dos chamados “interesses difusos”. Revista de Processo, São Paulo, v. 28, p. 7-19, out./dez. 1982. n. 1.

[16] BRAVO, Jorge dos Reis. A tutela penal dos interesses difusos, cit., p. 13-14. A expressão é empregada por Marc Galanter, professor emérito da Universidade de Wisconsin-Madison (EUA).

[17] GRINOVER, Ada Pellegrini. Significado social, político e jurídico da tutela dos interesses difusos. Revista de Processo, São Paulo, v. 97, p. 9-15, jan. 2000. n. 1.

[18] Cf. ROQUE, André Vasconcelos. Origens históricas da tutela coletiva: da “actio popularis” romana às “class actions” norte-americanas. Revista de Processo, São Paulo, v. 188, p. 101-146, out. 2010; e MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Jurisdição coletiva e coisa julgada: teoria geral das ações coletivas. 3. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012. p. 26-56.

[19] GRINOVER, Ada Pellegrini. Significado social, político e jurídico da tutela dos interesses difusos, cit., n. 2.

[20] Cf. CAPPELLETTI, Mauro. Appunti sulla tutela giurisdizionale di interessi collettivi o diffusi. In: VVAA. Le azioni a tutela di interessi collettivi: atti del convegno di studio (Pavia, 11-12 giugno 1974). Padova: CEDAM, 1976. p. 191; GRINOVER, Ada Pellegrini. A problemática dos interesses difusos, cit., p. 37; e ALMEIDA, Gregório Assagra de. Direito material coletivo: superação da “summa divisio” direito público e direito privado por uma nova “summa divisio” constitucionalizada. Belo Horizonte: Del Rey, 2008. p. 358.

[21] GRINOVER, Ada Pellegrini. A ação civil pública no STJ, cit., n. 1. No mesmo sentido, cf. MARINONI, Luiz Guilherme; ARENHART, Sérgio Cruz. Manual do processo de conhecimento. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p. 749.

[22] GRINOVER, Ada Pellegrini. Significado social, político e jurídico da tutela dos interesses difusos, cit., n. 4.

[23] CAPPELLETTI, Mauro. Appunti sulla tutela giurisdizionale di interessi collettivi o diffusi, cit., p. 207.

[24] Cf. WATANABE, Kazuo. Disposições gerais. In: GRINOVER, Ada Pellegrini et al. Código Brasileiro de Defesa do Consumidor: comentado pelos autores do anteprojeto. 7. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2001. p. 740.

[25] Cf. WATANABE, Kazuo. Disposições gerais, cit., p. 740. Para um abrangente quadro de Direito Comparado sobre a proteção jurídica (administrativa e jurisdicional) dos interesses difusos e coletivos nos EUA, na Alemanha, na França, na Itália e na Espanha, cf. MARTÍNEZ, María del Pilar Hernández. Mecanismos de tutela de los intereses difusos y colectivos. México: Universidad Nacional Autónoma de México, 1997. p. 123 ss.

Data da conclusão/última revisão: 24/3/2020