IPTU progressivo - Súmulas 656 e 668 do STF: Reafirmação da Clássica divisão entre impostos reais e pessoais - vedação a progressividade fiscal

O Supremo Tribunal Federal publicou em data de 09/10/03 as súmulas 656 e 668 que tratam respectivamente da inconstitucionalidade das alíquotas progressivas para o ITBI e sobre a inconstitucionalidade do estabelecimento da progressividade para o IPTU antes da edição da emenda constitucional 29/2000, com a seguinte redação, in verbis:

Enunciado da Súmula 656:

É inconstitucional a lei que estabelece alíquotas progressivas para o imposto de transmissão inter vivos de bens imóveis - ITBI com base no valor venal do imóvel.

Enunciado da Súmula 668:

É inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda Constitucional 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana.

Alguns autores, sem a devida acuidade e meditação sobre a complexidade do tema, passaram a afirmar que a progressividade do IPTU estaria autorizada e reconhecida pelo próprio Supremo Tribunal Federal a teor do enunciado nº 668, na medida que ao fazer a ressalva (antes da EC 29/2000), expressa e inequivocamente teriam criado um marco inicial para que os Municípios passassem a promover tal exação pela modalidade progressiva, ou seja, a partir daí estaria consagrada à permissão legal.

Contudo, a solução não se afigura tão simplista como apressadamente pode se fazer crer, porquanto, o Supremo Tribunal Federal, de forma sábia, logrou deixar claro que todas as matérias que chegaram para julgamento diziam respeito à progressividade anteriores a inserção da emenda constitucional 29/2000 no sistema constitucional tributário. Assim, essa postura traz em seu bojo acentuada lógica jurídica, pois não seria crível admitir que a Suprema Corte, que ainda não foi instada a manifestar-se sobre a progressividade após a EC 29/2000, já restringisse sua aplicabilidade ou ainda que a reputasse conforme a Carta Maior, uma vez que todos os precedentes eram anteriores à edição da EC 29/00.

Dessa forma, por absoluta pertinência temática relacionada à edição da súmula 668, os ministros promoveram a ressalva de forma exemplar. Também ressaltaram que a progressividade seria admissível desde que destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade. Como cediço essa ordenação deve estar disposta em Plano Diretor elaborado em estrita sintonia com as regras constantes do Estatuto das Cidades (artigos 39 e 40).

A respeito da necessidade prévia de elaboração do plano diretor, vez que antecedente lógico inafastável para criação da modalidade progressiva, já se teve oportunidade de afirmar:

"A clara intenção do legislador constitucional foi conferir à norma estrutural do art. 182 da CF/88, o elemento objetivo para aferição do atendimento da função social da propriedade, qual seja, a elaboração do plano diretor, a fim de evitar a substituição da legalidade pelo arbítrio e ilicitude, que, a toda evidência, não se harmoniza com as disposições contidas no art. 37, caput, da CF/88, as quais exigem da administração pública respeito aos primados da legalidade, pessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Destarte, após o advento da CF/88, toda a forma de propriedade, rural ou urbana, está impregnada do princípio da função social da propriedade. Assim, tal função integra o próprio desenho da propriedade privada, condicionando este ao cumprimento daquele (função social). Entretanto, a função social não é mero rebusque legislativo, mas efetivamente componente essencial e primacial da tributação do IPTU, sob pena de, não existindo, ser totalmente inválida a exação fiscal pretendida.

A função social, nos termos do art. 182, CF/88 c.c com arts. 39 e 40 do Estatuto da Cidade, SOMENTE é obtida após regular elaboração do plano diretor. Trata-se, pois, de requisito essencial, inafastável e que compõe a estrutura básica para imposição da tributação." (RODRIGUES, Gesiel de Souza, IPTU PROGRESSIVO E A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE - REQUISITO CONSTITUCIONAL PARA FIXAÇÃO DA EXAÇÃO FISCAL PROGRESSIVA. Tributário.net, São Paulo, a.5 8/11/20004 - Disponível em http//www.tributario.ler/artigo_ler)

Nesse diapasão, a alegação de que o advento da súmula 668 do STF teria chancelado pelo órgão de cúpula a controvérsia de modo a permitir que os Municípios adotassem a sistemática progressiva fiscal disposta na EC 29/00 não pode ser admitida ante a ausência de rigor científico, mormente, porque o enunciado ressalta a necessidade do atendimento da função social da propriedade, que por óbvio deve estar objetivamente fixada no plano diretor o que reafirma a natureza extrafiscal do IPTU.

Assim, sob esse aspecto o Município que não tenha criado seu plano diretor dentro das regras do Estatuto das Cidades estará impedido de criar e cobrar o IPTU Progressivo.

Outro aspecto relevante diz respeito ao cotejo que deve ser efetuado em relação a súmula 656, que ao tratar do ITBI, também reconheceu a inconstitucionalidade da progressividade, uma vez que se trata de modalidade de imposto classificada como Real. Um dos precedentes justificadores da edição da súmula 656 refere-se ao Recurso Extraordinário 153.771/MG (Relator Ministro Moreira Alves) que ao apreciar a legislação do Município de Belo Horizonte/MG, sobre o IPTU Progressivo tornou a reafirmar que os chamados impostos reais não se harmonizam com a sistemática da progressividade.

Observe-se, portanto, nos moldes da ementa abaixo transcrita, que o Supremo Tribunal Federal reafirmou a sua histórica classificação entre impostos reais e pessoais. Ao fazê-lo adotou como um dos precedentes jurisprudenciais justamente o julgamento sobre o IPTU. O que também fica claro é que a única forma admitida de progressividade é a extrafiscal que tenha por objetivo atender a função social da propriedade e que deve estar disposta em plano diretor criado nos estritos lindes do Estatuto das Cidades.

Por oportuno, transcreve-se a ementa do RE 153.771/MG, que serviu de precedente para edição da súmula 656- STF:

RE 153771 / MG - MINAS GERAIS

RECURSO EXTRAORDINÁRIO

Relator(a): Min. MOREIRA ALVES

Julgamento: 05/09/1997

Órgão Julgador: Tribunal Pleno

Publicação: DJ DATA-05-09-1997 PP-41892 EMENT VOL-01881-03 PP-00496 RTJ VOL-00162-02 PP-00726

Ementa

EMENTA: - IPTU. Progressividade. - No sistema tributário nacional é o IPTU inequivocamente um imposto real. - Sob o império da atual Constituição, não é admitida a progressividade fiscal do IPTU, quer com base exclusivamente no seu artigo 145, § 1º, porque esse imposto tem caráter real que é incompatível com a progressividade decorrente da capacidade econômica do contribuinte, quer com arrimo na conjugação desse dispositivo constitucional (genérico) com o artigo 156, § 1º (específico). - A interpretação sistemática da Constituição conduz inequivocamente à conclusão de que o IPTU com finalidade extrafiscal a que alude o inciso II do § 4º do artigo 182 é a explicitação especificada, inclusive com limitação temporal, do IPTU com finalidade extrafiscal aludido no artigo 156, I, § 1º. - Portanto, é inconstitucional qualquer progressividade, em se tratando de IPTU, que não atenda exclusivamente ao disposto no artigo 156, § 1º, aplicado com as limitações expressamente constantes dos §§ 2º e 4º do artigo 182, ambos da Constituição Federal. Recurso extraordinário conhecido e provido, declarando-se inconstitucional o sub-item 2.2.3 do setor II da Tabela III da Lei 5.641, de 22.12.89, no município de Belo Horizonte.

No momento em que o Supremo Tribunal Federal faz editar na mesma data (09/11/03) súmula em que reafirma a clássica divisão entre impostos reais e pessoais (súmula 656, STF), pelo que torna defeso a criação dessa sistemática para impostos reais, estando o IPTU nitidamente inserido neste contexto, tem-se como corolário lógico irrefutável que a súmula 668 apenas e tão somente reafirmou que a única progressividade admissível para o IPTU é a extrafiscal plasmada no art. 182, CF/88.

O motivo para a ressalva é fruto de forte linha de coerência do STF, vez que ainda não provocado a se manifestar sobre os lindes da EC 29/00, atestou a natureza real do imposto, mas deixou claro, como não poderia ser diferente, que ainda não analisou os aspectos constitucionais da EC 29/00 na parte que pertine ao IPTU.

Em resumo, a súmula 656 ao se referir ao ITBI valeu-se de precedente relativo ao IPTU (RE 153771/MG) e afirmou ser inconstitucional a fixação de alíquotas progressivas, logo, por ser o IPTU imposto real, tem-se como resultado a inaplicabilidade da progressividade fiscal da EC 29/00. A única exceção admitida plasmada no plano constitucional é a extrafiscal constante do art. 182, CF/88.

Juristas de renome, mormente o ilustre Prof. Sacha Calmon Navarro Coelho, apresentam forte rejeição acerca da distinção entre impostos reais e pessoais pelo que é enfático ao afirmar que tal distinção não existe. Com o devido acatamento acredita-se que essa posição é de alta indagação e não se presta ao deslinde da problemática. O grande jurista alemão Klaus Tipke aduz que o imposto sobre a propriedade não denota capacidade efetiva de seus proprietários (TIPKE, Klaus, Sobre a unidade da Ordem Jurídica, in Estudos em homenagem a Brandão Machado, Coord. Schouri, Luiz Eduardo e Zilverti, Fernando, São Paulo, 1998, p. 67). Essa ponderação induz ao raciocínio lógico acolhido pelo STF de que a capacidade contributiva está afeta aos impostos pessoais (§ 1º, art. 145, CF/88), pois apenas e tão somente para esses impostos é que a capacidade contributiva se aplica adequadamente.

A discussão sobre a questão atinente a inaplicabilidade do princípio da capacidade contributiva ao impostos reais não comporta espaço dentro do presente estudo, pelo que deverá ser objeto de outro trabalho a ser apresentado, contudo, é importante salientar que a capacidade contributiva não é o único vetor admissível, pelo que a proporcionalidade, a razoabilidade ajoujados a vedação ao confisco, direito de propriedade e a proibição de excesso oferecem garantias ao poder de exação do Estado e não esbarram nos equívocos da aplicação da capacidade contributiva para todos os impostos.

Destarte, a edição das súmulas 656 e 668, do Supremo Tribunal Federal reafirmam a divisão historicamente admitida pelo Pretório Excelso entre impostos reais e pessoais e que veda para aqueles a adoção de progressividade meramente fiscal, como a plasmada na EC 29/00. A publicação das súmulas reforça todos os demais argumentos jurídicos contrários a implantação da progressividade fiscal.

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